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　　2018年1月27日，中原大地漫天飛雪，鄭州永和鉑爵酒店暖意融融，中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇舉辦的“城市軌道交通PPP模式健康發(fā)展及案例實踐”專題研討會在這里隆重舉行。

　　勝友如云，高朋滿座。本次會議是中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇正式成立以來的第一次專題研討會，研討會通知通過國家發(fā)展改革委主管的“PPP導(dǎo)向標(biāo)”等媒體發(fā)出以后，社會各界非常關(guān)注，中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇會員單位報名非常踴躍，很多對城市軌道交通和PPP模式很關(guān)注的政府部門、社會資本方、地鐵運(yùn)營商、金融機(jī)構(gòu)、設(shè)備供應(yīng)商、施工企業(yè)等單位也積極報名參會，出席本次會議的嘉賓和代表共計260余人。中國城市軌道交通協(xié)會常務(wù)副會長周曉勤、中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟、國家發(fā)展改革委投資司李澤正博士、中軌集團(tuán)董事長李闊、鞏義市政法委書記陳兆甲、鄭州市軌道交通建設(shè)管理辦公室副主任周春田、鞏義市深化經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組主任趙靜波、深圳地鐵集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理簡練、京港地鐵有限公司副總經(jīng)理兼財務(wù)總監(jiān)李紅薇、杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司副總會計師兼杭港地鐵有限公司財務(wù)總監(jiān)周華等領(lǐng)導(dǎo)和知名專家應(yīng)邀參會。

　　本次研討會會期一天，分為三個單元，即“城市軌道交通PPP模式規(guī)范和創(chuàng)新發(fā)展”主旨演講、“城市軌道交通采用PPP模式核心問題及應(yīng)對策略”圓桌論壇和元河南省鞏義市軌道交通引入民營資本PPP案例研討。

　　（“城市軌道交通PPP模式健康發(fā)展及案例實踐”專題研討會會場）

　　一、主旨演講的核心觀點(diǎn)

　　研討會第一單元是“城市軌道交通PPP模式規(guī)范和創(chuàng)新發(fā)展”主旨演講。中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇副秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心副主任徐成彬主持了本單元，介紹了出席會議的主要領(lǐng)導(dǎo)和嘉賓，以及本次研討會的主要背景和總體安排。2018年元旦前夕，中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇在北京成功召開了第一屆理事會第一次會議，會議審議通過了論壇主要的制度文件，選舉產(chǎn)生了論壇的組織機(jī)構(gòu)。目前中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇共有218家會員單位和64家理事單位。根據(jù)中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇章程，論壇重要任務(wù)是開展咨詢行業(yè)交流、加強(qiáng)我國PPP咨詢機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的能力建設(shè)，共同推動我國PPP咨詢服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。

　　近年來，隨著我國PPP模式的火熱，城市軌道交通PPP模式的應(yīng)用也同樣出現(xiàn)了一些過熱或者非理性現(xiàn)象，甚至個別城市地鐵建設(shè)被國家叫停。未來我國城市軌道交通建設(shè)何去何從，社會非常關(guān)注。PPP模式如何規(guī)范引導(dǎo)和促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，已經(jīng)成為當(dāng)前社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為此，根據(jù)中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇的工作計劃，論壇秘書處決定召開“城市軌道交通PPP模式健康發(fā)展及案例實踐”專題研討會。

　　徐成彬副秘書長指出，PPP項目規(guī)范發(fā)展，不能就項目論項目，一定要有宏觀的視野。視野是一種格局，也是一種境界。本次研討會第一單元邀請了國家發(fā)展改革委專家、中國城市軌道交通協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會城市軌道交通PPP標(biāo)準(zhǔn)制定專家組組長，分別從政策層面、行業(yè)發(fā)展、國際經(jīng)驗等角度進(jìn)行主旨演講，以開拓大家的宏觀視野；然后，再請河南省鞏義市政府領(lǐng)導(dǎo)和中軌集團(tuán)負(fù)責(zé)人，分別從地方政府和社會資本方的角度，分享其在城市軌道交通PPP模式的實踐體會。

　　（中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇副秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心副主任徐成彬主持“城市軌道交通PPP模式規(guī)范和創(chuàng)新發(fā)展”主旨演講單元）

　　國家發(fā)展改革委投資司李澤正博士受韓志峰副司長委托，首先對本次研討會成功舉辦表示祝賀，并作“中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制深化改革和PPP政策導(dǎo)向”專題報告。李博士指出，PPP模式作為全球通用的一種基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式之一，在中國已有30多年的實踐歷史。自2014年以來，按照黨中央、國務(wù)院的部署，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門不斷創(chuàng)新、規(guī)范、有序地促進(jìn)PPP工作。在建章立制、聯(lián)合有關(guān)部門推進(jìn)PPP重點(diǎn)項目或者試點(diǎn)項目、PPP項目資產(chǎn)證券化和企業(yè)債券發(fā)行、通過PPP模式盤活存量資產(chǎn)、推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)和領(lǐng)域PPP創(chuàng)新、征集發(fā)布PPP項目典型案例、推動“一帶一路”PPP工作、幫助或者指導(dǎo)各地開展PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面取得了一系列的成效。

　　李澤正博士表示，在規(guī)范有序推廣PPP模式過程中，國家發(fā)展改革委始終不忘初心，堅持鼓勵民間資本、民營企業(yè)參與PPP項目，不斷提高項目質(zhì)量和規(guī)范程度，特別是2017年11月國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于鼓勵民間資本參與PPP項目的指導(dǎo)意見》，對于民營企業(yè)參與PPP有針對性地提出了十個方面政策措施。為貫徹落實十九大精神和黨中央國務(wù)院部署，國家發(fā)展改革委將繼續(xù)堅持鼓勵民營企業(yè)、鼓勵民間資本規(guī)范有序地參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，促進(jìn)PPP模式更好地發(fā)展，不斷提高公共產(chǎn)品的供給效能，增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長動力。

　　（國家發(fā)展改革委投資司李澤正博士主旨演講）

　　中國城市軌道交通協(xié)會周曉勤常務(wù)副會長代表協(xié)會祝賀研討會順利召開，并圍繞“中國城市軌道交通發(fā)展中的PPP模式”主題進(jìn)行了致辭。周會長首先介紹了城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，在“量力而行、有序發(fā)展”的原則指導(dǎo)下，我國城市軌道交通經(jīng)過了起步、開始發(fā)展和加快發(fā)展三個階段幾十年發(fā)展。截至2017年底，中國內(nèi)地累計34個城市建成投運(yùn)城市軌道交通線路5021.7公里；國家已先后批復(fù)43個城市的近期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃總里程超過9000公里，其中已建成運(yùn)營和在建線路的規(guī)模已達(dá)批準(zhǔn)規(guī)劃的65%，到2020年全國城市軌道交通運(yùn)營里程將達(dá)到6000公里（不含市域鐵路、有軌電車）。

　　根據(jù)各地政府發(fā)布信息的初步統(tǒng)計，目前全國已批準(zhǔn)城軌建設(shè)規(guī)劃的43個城市中，39個城市正在進(jìn)行PPP模式的研究，涉及135個項目，總投資約24296億元，這些項目多數(shù)已進(jìn)入實施階段。周會長認(rèn)為，具有生命力的PPP模式必須符合行業(yè)特點(diǎn)，當(dāng)前突出問題表現(xiàn)：（1）城軌業(yè)主對PPP模式理解不深，不能主動引導(dǎo)；（2）多數(shù)承擔(dān)為業(yè)主服務(wù)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)對城軌行業(yè)特點(diǎn)認(rèn)識不深，實施方案缺乏行業(yè)特色；（3）社會資本中標(biāo)者基本為央企，且以建筑業(yè)央企為主，對城軌運(yùn)營均“外行”，難以理解城軌運(yùn)營主導(dǎo)的理念；（4）本應(yīng)由社會資本方分擔(dān)的運(yùn)營期間可能發(fā)生的風(fēng)險，最后可能又回到地方政府頭上；（5）概算批復(fù)通常晚于PPP項目招標(biāo)，實施方案難以穩(wěn)定；（6）推翻前期客流預(yù)測結(jié)論，索取盡可能多的政府補(bǔ)償承諾，是政府和社會資本“博弈”的焦點(diǎn)。

　　針對軌道交通PPP模式面臨的困難和挑戰(zhàn)，周會長建議重點(diǎn)從五方面著手解決：（1）盡快建立適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)特色的PPP模式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；（2）學(xué)習(xí)掌握城市軌道交通項目前期工作的程序及相關(guān)政策，避免違規(guī)項目；（3）創(chuàng)新發(fā)展城市軌道交通PPP模式，如TOD的協(xié)同發(fā)展；（4）重視風(fēng)險研究，特別是運(yùn)營期的風(fēng)險，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制；（5）重視城市軌道交通PPP項目退出機(jī)制的研究。

　　（中國城市軌道交通協(xié)會周曉勤常務(wù)副會長主旨演講）

　　中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士代表本次會議主辦方做了主旨發(fā)言，題目是“城市軌道交通PPP模式的理念創(chuàng)新及國際經(jīng)驗借鑒”。 李開孟秘書長指出，借鑒國際經(jīng)驗，規(guī)范我國城市軌道交通PPP模式的健康發(fā)展，核心是要回歸本原和初心，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注可行性、可能性、回報機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)、目標(biāo)導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)制定和溝通交流等問題。

　　（1）項目可行性應(yīng)從不同的維度進(jìn)行論證，包括工程方案、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等方面；很多PPP咨詢專家由于不具備工程咨詢、項目論證的基本知識，不可能策劃出一個高質(zhì)量的PPP項目方案。（2）從邏輯上看，城市軌道交通項目必須有財政資金介入；PPP模式僅是必要的補(bǔ)充形式，不應(yīng)是主導(dǎo)方式。（3）城市軌道交通項目需要采用使用者付費(fèi)加財政補(bǔ)貼，以及各種資源整合、第三方付費(fèi)等綜合回報模式；此外，還要深入研究城市軌道交通投資回收工程內(nèi)容、回收期限界定等行業(yè)問題。（4）PPP項目運(yùn)作的核心是風(fēng)險的合理分擔(dān)，主要是可用性風(fēng)險和市場經(jīng)營風(fēng)險，其中可用性(Availability)是未來整個運(yùn)營周期內(nèi)軌道交通公共出行服務(wù)能夠高質(zhì)量地予以保證，目前的理解是一種嚴(yán)重誤導(dǎo)，本質(zhì)上是要求政府必須對施工企業(yè)的施工利潤提供固定回報的保證，而不是引導(dǎo)到運(yùn)營期間的可用性，導(dǎo)致軌道交通工程造價不斷飆升。可行性缺口補(bǔ)貼（VGF）是政府必須采取有關(guān)措施以保證項目具有市場生存能力，具體措施可能是給予優(yōu)惠政策，匹配相關(guān)資源實施TOD開發(fā)理念，并給予一定的補(bǔ)貼資金以便使其具有市場生存能力。（5）現(xiàn)代PPP的完整概念包括三大支柱：一是把PPP作為提高財政資金使用效率的工具；二是把PPP作為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的工具；三是把PPP作為實現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具。對于城市軌道交通而言，三種目標(biāo)導(dǎo)向都可以采用。（6）PPP標(biāo)準(zhǔn)體系的研究制定非常重要，中咨公司正在牽頭承擔(dān)聯(lián)合國歐經(jīng)會城市軌道交通PPP國際標(biāo)準(zhǔn)的研究制定工作，目前有來自全球22個國家將近50位專家開展這項工作，相關(guān)工作正在有序進(jìn)行。（7）行業(yè)交流和專業(yè)討論非常重要。組建中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇，主要是給大家提供相互交流、相互討論的平臺；通過論壇平臺鏈接金融機(jī)構(gòu)、施工單位、產(chǎn)業(yè)部門、科技研發(fā)等各方力量，共同推動中國PPP模式的健康發(fā)展。

　　（中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士主旨演講）

　　鞏義市深化經(jīng)濟(jì)改革體制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、鞏義市發(fā)展改革委主任趙靜波從地方政府PPP實踐層面，暢談了PPP模式操作的困惑與體會。鞏義市位于鄭州、洛陽、焦作的正中心，是河南的“小雄安新區(qū)”。鞏義市政府過去比較傾向于與國開行、農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)，以及中電建、中交建、中建等中央企業(yè)打交道，政府債務(wù)一直把控較好。很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，不管是真PPP，還是偽PPP，關(guān)鍵要長期管用、行之有效。PPP精髓是專業(yè)事情交給專業(yè)人去做，地方政府在很多公共服務(wù)領(lǐng)域并不專業(yè)，引進(jìn)社會資本參與市場化和專業(yè)性運(yùn)作，可以與政府形成有效互補(bǔ)。鞏義市目前已有20多個PPP項目，最近在中咨公司指導(dǎo)下，對城市軌道交通PPP模式進(jìn)行了探索，一些問題尚需要在實踐過程中不斷地加以克服。

　　趙靜波主任十分贊成中國城市軌道交通協(xié)會周會長的“具有生命力的PPP必須是符合行業(yè)特點(diǎn)的”觀點(diǎn)，并認(rèn)為“一個成功有效的PPP肯定是符合地方發(fā)展實踐的”。趙主任指出，中咨公司李開孟主任在國際上已提出了三代PPP理念，我國很多地方政府現(xiàn)在第一代PPP還沒搞明白，政府的理念需要及時更新。

　　（鞏義市深化經(jīng)濟(jì)改革體制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、鞏義市發(fā)展改革委主任趙靜波主旨演講）

　　中軌集團(tuán)董事長李闊作為民營資本的代表，發(fā)表了題為“民營企業(yè)參與軌道交通PPP的必要性和主要挑戰(zhàn)”的主旨演講。無論從國內(nèi)還是國外，PPP的初衷和本意是激發(fā)民營企業(yè)活力。中國PPP模式在提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、公共服務(wù)水平的同時，還承載了完善產(chǎn)權(quán)制度、建立契約社會的改革意義。

　　關(guān)于民營企業(yè)參加PPP的必要性，李總主要從歷史的必然、政策的導(dǎo)向、解決的問題、實現(xiàn)的目的、市場化方式服務(wù)國家戰(zhàn)略五個層面進(jìn)行了分析。民營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是一個確權(quán)和明責(zé)的過程。十九大報告提出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素的市場化配置為重點(diǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵，要素自由流動，價格反映靈活，競爭公平有序，企業(yè)優(yōu)勝劣汰，這為民營企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供了政策保障。很多人認(rèn)為，軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入大于利潤的，這是基本邏輯，政府需要不斷注水，寅吃卯糧。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益外溢反饋機(jī)制失效，其利潤被周邊房地產(chǎn)商瓜分了，沒有回到項目中，結(jié)果是地鐵公司不斷運(yùn)營、不斷虧損，這種情況是不能持續(xù)的。因此，需要建立相對均衡的分配機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生的稅收或者沿線地價增值等，通過一個有效機(jī)制補(bǔ)貼到軌道交通，實現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)效益的合理反饋。

　　關(guān)于民營企業(yè)參與軌道交通PPP的挑戰(zhàn)，李總主要從專業(yè)能力、項目融資、資源整合能力、勇氣和毅力等角度進(jìn)行了分析。軌道交通應(yīng)是雙創(chuàng)平臺，軌道交通的運(yùn)營服務(wù)和創(chuàng)新能力很重要，在運(yùn)營過程中通過創(chuàng)新實現(xiàn)盈利，不能單靠政府補(bǔ)貼盈利。在融資方面，民營企業(yè)要有項目融資的能力和思維，依靠信用融資沒有出路。通過軌道交通+資源開發(fā)，或者軌道交通+特色小鎮(zhèn)+旅游，項目公司培養(yǎng)一種資源調(diào)配整合能力，使得軌道交通項目外溢效益回到軌道交通。最后，民營企業(yè)參與PPP，要有承擔(dān)的勇氣和承受的毅力，鼓起來自內(nèi)心的真心、正義、無畏、同情，以市場化方式服務(wù)國家戰(zhàn)略。

　　（中軌集團(tuán)董事長李闊主旨演講）

　　二、圓桌論壇的思想火花

　　（“城市軌道交通采用PPP模式核心問題及應(yīng)對策略” 圓桌論壇主席臺）

　　研討會第二單元是“城市軌道交通采用PPP模式核心問題及應(yīng)對策略” 圓桌論壇。中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士主持了本單元。本單元預(yù)設(shè)了八個問題，旨在探討我國軌道交通領(lǐng)域采用PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀、主要問題和解決之道。參加圓桌論壇的七位嘉賓對這些問題發(fā)表了個人見解，李開孟博士逐一進(jìn)行了點(diǎn)評。

　　（中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇秘書長、中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士主持“城市軌道交通采用PPP模式核心問題及應(yīng)對策略” 圓桌論壇）

　　圓桌論壇首先談?wù)摿顺鞘熊壍澜煌ú捎肞PP模式的核心目的和主要訴求。中軌集團(tuán)副總裁、中軌投資控股有限公司總裁陳魯青陳總認(rèn)為，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是政府投資模式，也就是由政府投資、由政府選定運(yùn)營商，由政府來承攬一切。這個模式中間缺少競爭性，缺少提高運(yùn)營的機(jī)制；國家在研究傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改革，特別是國家在引導(dǎo)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革示范時，率先提出了PPP模式。從國家層面上，PPP模式主要是解決減持地方政府債務(wù)，提高運(yùn)營管理水平，引進(jìn)競爭加快軌道交通建設(shè)。PPP模式除了滿足地方政府發(fā)展需要之外，更重要是要滿足社會投資人的盈利模式，其核心包括三個方面：資源開發(fā)、市場管轄管理和市場運(yùn)作，解決好這三者關(guān)系和問題，PPP的訴求就基本達(dá)到了。

　　李開孟秘書長點(diǎn)評認(rèn)為，PPP從邏輯上是一種項目運(yùn)作的理念，強(qiáng)調(diào)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、長期合作、伙伴關(guān)系等核心理念。這種理念可以通過PPP模式來實現(xiàn)，也可以通過其他方式來實現(xiàn)。如果通過PPP模式來實現(xiàn)的話，它也有各種具體的實現(xiàn)方式，這種實現(xiàn)方式最終反映在PPP項目實施合同結(jié)構(gòu)、交易結(jié)構(gòu)安排上，于是就出現(xiàn)了各種類型的PPP方式創(chuàng)新。

　　（中軌集團(tuán)副總裁、中軌投資控股有限公司總裁陳魯青陳總在圓桌論壇關(guān)于“城市軌道交通采用PPP模式的核心目的和主要訴求”發(fā)言）

　　關(guān)于城市軌道交通采用PPP模式的主要實現(xiàn)方式及其適用條件，中國國際工程咨詢公司研究中心副主任徐成彬認(rèn)為，我國城市軌道交通PPP項目的實施方式概括而言，主要包括四種。

　　最常見的是BOT模式，即建設(shè)-運(yùn)營-移交。采用BOT模式必須具備一定條件，要求項目規(guī)劃、可行性研究，甚至初步設(shè)計等前期工作比較到位，項目建設(shè)方案和投資回報機(jī)制等問題明確。其好處是多方面的，如有利于控制投資造價、定量地分析社會資本的回報與項目補(bǔ)貼和其他收入來源的聯(lián)動關(guān)系。但是，BOT模式也有局限性，中標(biāo)的社會資本方往往只能在政府既定方案的基礎(chǔ)上開展后續(xù)的PPP實施，后續(xù)的方案調(diào)整或優(yōu)化空間十分有限。所以，BOT模式要求政府部門對軌道交通建設(shè)和運(yùn)營方案的論證能力較高，例如，對線路走向和站點(diǎn)選擇擁有清晰的想法。

　　第二種實施方式是DBFOT，即設(shè)計-建設(shè)-融資-運(yùn)營-移交。這種方式讓社會資本參與項目規(guī)劃設(shè)計，開展項目全過程系統(tǒng)策劃，有利于在項目前期更好地發(fā)揮市場導(dǎo)向作用。鞏義軌道交通項目在這方面進(jìn)行了嘗試和創(chuàng)新，該項目前期工作進(jìn)展滯后，地方政府專業(yè)能力相對有限，如果僅靠地方政府很難推進(jìn)。鞏義市政府通過公開招標(biāo)提前引入社會資本，以便共同推進(jìn)規(guī)劃設(shè)計和立項等前期工作。

　　第三種方式是TOT，即轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交。這種方式有利于盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)投資再循環(huán)。我國軌道交通存量資產(chǎn)巨大，如何盤活這些資產(chǎn)，是國家發(fā)展改革委和各級地方政府一直思考的問題。例如，2017年國家發(fā)展改革委開展了存量資產(chǎn)PPP典型案例征集和評審，大連地鐵3號線入選典型案例，采用的就是TOT模式，當(dāng)?shù)卣ㄟ^TOT模式回收了140多億的資金。

　　第四種方式O&M模式，即委托運(yùn)營。這可能是未來的重要方向，過去幾年我國城市軌道交通PPP項目的中標(biāo)單位，絕大部分施工類企業(yè)，運(yùn)營管理能力相對欠缺。這些項目未來運(yùn)營怎么辦？要么自己成立運(yùn)營公司，要么委托第三方管理。如果第三方接受委托開展運(yùn)營，屬于輕資產(chǎn)類的項目，有利于提高軌道交通項目的運(yùn)營管理效率，所以委托運(yùn)營將是比較受歡迎的實施方式。但是，委托運(yùn)營模式也有其局限性，由于資產(chǎn)所有權(quán)仍然在政府手上，不能實現(xiàn)資產(chǎn)盤活，也不能回收資本投資，從盤活存量資產(chǎn)角度看，O&M不像TOT模式有效。

　　李開孟秘書長點(diǎn)評認(rèn)為，PPP模式操作模式創(chuàng)新多種，可以總結(jié)出幾十種具體方式。如考慮融資租賃、項目群規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等因素，對各種方式進(jìn)行比較、論證、優(yōu)化，這方面應(yīng)是咨詢界、研究界今后關(guān)注的重點(diǎn)，目前這方面研究策劃能力總體不足。

　　（中國國際工程咨詢公司研究中心副主任徐成彬在圓桌論壇關(guān)于“城市軌道交通采用PPP模式的主要實現(xiàn)方式及其適用條件”發(fā)言）

　　第三個問題是基于可持續(xù)發(fā)展理念的城市軌道交通工程方案設(shè)計優(yōu)化。天津軌道交通產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟理事長、天津益昌電氣設(shè)備股份有限公司總經(jīng)理李相泉從技術(shù)協(xié)同的角度提出了自己的四點(diǎn)思考。

　　一是技術(shù)障礙。地鐵運(yùn)營公司運(yùn)營能力和效率的降低，源于規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)施工缺乏界面管理。要真正提高地鐵的資源利用效率、提高線路的運(yùn)輸能力，一定要在前期規(guī)劃階段解決問題,在設(shè)計階段做好界面問題。如果這些問題不先解決，在土建施工結(jié)束后，水、電、氣再打眼套扣，會導(dǎo)致工程壽命縮短、穩(wěn)定性下降。因此，軌道交通運(yùn)營問題，往往不是來自于運(yùn)營本身，而是來自于項目前期的一系列過程，這就是PPP要真正砸碎的問題。PPP模式需要從技術(shù)上打破責(zé)權(quán)利不對等的關(guān)系，需要從規(guī)劃、設(shè)計、施工界面評審和施工過程解決這些問題。

　　二是觀念創(chuàng)新。目前的設(shè)計院、規(guī)劃局到建設(shè)方，并不適應(yīng)PPP模式，他們出報告、出論證，基本都屬偽PPP。他們習(xí)慣于將業(yè)主從地鐵公司改為總包商、建設(shè)方、設(shè)計方如何分工、如何定階段，原有的模式?jīng)]有變，責(zé)權(quán)利不清晰，界面沒人管，各做各的，結(jié)果不過是換了一個業(yè)主，原先怎么干，現(xiàn)在還怎么干。如果遵循這個方式，PPP永遠(yuǎn)只能是偽PPP。

　　三是專業(yè)水平。開展軌道交通PPP模式，需要分析全國同類地鐵建設(shè)失效模式和預(yù)案。針對規(guī)劃、設(shè)計、施工、招標(biāo)等問題，如果采用PPP模式的專業(yè)運(yùn)營水平還不如既有的地鐵公司，結(jié)果是不僅舊問題沒解決，新問題又制造一大堆。民營企業(yè)參與PPP是方向，但如果民營企業(yè)的專業(yè)解決方案不強(qiáng)，仍沒有出路。

　　四是PPP專家。什么是PPP專家？首先不是地鐵公司的專家，也不是技術(shù)專家，這些人雖然很重要，但按照他們的思路和模式很可能回到原來正常建設(shè)水平。PPP專家是能夠解決現(xiàn)有建設(shè)問題的專家。PPP模式應(yīng)該把地鐵建設(shè)的所有問題擺在面前，開展項目管理，如果將這些問題做到最小的失效模式，達(dá)到最大的成功，就是需要我們的專家。

　　李開孟秘書長點(diǎn)評認(rèn)為，軌道交通PPP項目無論采取什么模式，工程方案是基礎(chǔ)，而工程方案如何優(yōu)化、如何使方案能夠滿足未來運(yùn)營的需要，如何讓工程方案來滿足節(jié)能、綠色、環(huán)保等各方面的需要，這是PPP模式可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

　　（天津軌道交通產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟理事長、天津益昌電氣設(shè)備股份有限公司總經(jīng)理李相泉在圓桌論壇關(guān)于“基于可持續(xù)發(fā)展理念的城市軌道交通工程方案設(shè)計優(yōu)化”發(fā)言）

　　第四個問題是關(guān)于城市空間規(guī)劃、交通需求及TOD模式的探索應(yīng)用。西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心主任朱曉兵首先談了自己對TOD的四點(diǎn)認(rèn)識。（1）TOD是一個集約節(jié)約高效利用方式，并非軌道交通PPP做不下去缺錢才想到TOD。(2)運(yùn)營軌道就是運(yùn)營城市，在投融資體制改革背景或者PPP背景下討論TOD，一定要從全生命周期統(tǒng)籌考慮軌道交通投入產(chǎn)出以及周邊土地開發(fā)的投入產(chǎn)出。（3）在投融資語境下討論TOD，應(yīng)著力兩個關(guān)鍵因素：一要通過整合的策劃規(guī)劃設(shè)計，想方設(shè)法讓TOD增值效應(yīng)最大化；二是想辦法把增值的收益通過一系列的策劃和設(shè)計，反哺到軌道交通建設(shè)運(yùn)營。TOD是一個跨界、多專業(yè)、多產(chǎn)業(yè)鏈全程整合落地才能產(chǎn)生效益的產(chǎn)品，特別強(qiáng)調(diào)專業(yè)度的問題，不是簡單地在軌道交通周邊開發(fā)一塊土地就可以增值。很多運(yùn)營階段出現(xiàn)的問題都是前期造成的，在軌道交通規(guī)劃設(shè)計時需要充分考慮與城市的融合，對周邊地塊的帶動。（4）對TOD的認(rèn)識，不能單純地理解為軌道+物業(yè)，或軌道+房地產(chǎn)開發(fā)，在2017年6月中國城軌高峰論壇期間，國家發(fā)展改革委副主任胡祖才曾提出，以后要推軌道+物業(yè)、軌道+社區(qū)、軌道+小鎮(zhèn)、軌道+新城。因此，TOD應(yīng)該被賦予更多的內(nèi)涵，不單做房地產(chǎn)開發(fā)，還要帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)新的生活方式。

　　針對如何推廣應(yīng)用TOD，朱曉兵主任根據(jù)TOD的特性，從技術(shù)、市場和體制機(jī)制三個方面分析了TOD如何落地。一是技術(shù)落地。當(dāng)軌道交通與站點(diǎn)周邊土地這兩種資源放在一起，需要追求空間方案的最優(yōu)，除了空間上的整合（可參考2015年11月住建部《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》），更難的是軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)建設(shè)時序差異所造成不同接口的處理。二是市場落地，在討論P(yáng)PP投融資落地時，土地利用、規(guī)劃調(diào)整和市場開發(fā)價值，能否為社會所接受？其中兩點(diǎn)很重要：一是這項策劃研究一定不是單方面研究，而是由上到下的政府主導(dǎo)研究以及由上到下市場倒逼的研究；二是咨詢公司角色很重要，一定要把賬算清楚而且算明賬，需要想方設(shè)法把政府方和潛在投資人擱在一起計算。三是體制機(jī)制落地，當(dāng)經(jīng)營性開發(fā)用地和公益性軌道交通放在一起，而且在財務(wù)上實現(xiàn)統(tǒng)籌之后，會發(fā)現(xiàn)既有的政策法規(guī)和體制機(jī)制尚不能支撐這個問題，因此一定要實現(xiàn)體制機(jī)制落地。咨詢公司一定要幫助政府策劃和推動，促進(jìn)政府與潛在投資人形成一個伙伴關(guān)系，共同尋求TOD體制機(jī)制落地的解決之道。

　　李開孟秘書長點(diǎn)評認(rèn)為，城市軌道交通提供公共交通的一種出行服務(wù)，需要與當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃、空間布局、交通需求等方面做好有效銜接，TOD模式在整個城市軌道PPP模式運(yùn)用過程中具有非常重要的作用。TOD模式的目標(biāo)導(dǎo)向之一是能夠?qū)崿F(xiàn)城市軌道交通的外部效益內(nèi)部化，從而反哺前期的建設(shè)投資。

　　（西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心主任朱曉兵在圓桌論壇關(guān)于“城市空間規(guī)劃、交通需求及TOD模式的探索應(yīng)用”發(fā)言）

　　第五個問題是關(guān)于城市軌道交通PPP項目多元化投資回報模式創(chuàng)新路徑選擇。杭州市地鐵集團(tuán)有限公司副總會計師、杭州杭港地鐵有限公司財務(wù)總監(jiān)周華認(rèn)為，軌道交通的PPP基本上是使用者付費(fèi)+可行性財政缺口補(bǔ)貼這種模式，并結(jié)合杭州地鐵1號線和杭州地鐵5號線的實踐，談了自己對協(xié)議票價補(bǔ)貼模式的理解，以及對客流風(fēng)險、初始投資造價控制和更新改造投資分成控制的建議。

　　（杭州市地鐵集團(tuán)有限公司副總會計師、杭州杭港地鐵有限公司財務(wù)總監(jiān)周華在圓桌論壇關(guān)于“城市軌道交通PPP項目多元化投資回報模式創(chuàng)新路徑選擇”發(fā)言）

　　第六個問題是關(guān)于如何通過PPP模式降低城市軌道交通工程造價。深圳地鐵集團(tuán)有限公司專業(yè)總工王忠華認(rèn)為，軌道交通采用PPP模式以后，建設(shè)周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于原來傳統(tǒng)的承包發(fā)包方模式，帶來了兩大問題：一是在招標(biāo)確定社會資本方以后，初步設(shè)計方案不斷變化，工程量和概算會有增加；二是在設(shè)計資源方面，設(shè)計時間短和設(shè)計質(zhì)量難以保證，常常存在傻大判錯，甚至?xí)胁铄e遺漏等現(xiàn)象。

　　此外，設(shè)計單位的初步設(shè)計往往存在兩張皮現(xiàn)象，初步設(shè)計圖紙是一個方案，編制概算又是一個方案，結(jié)果是概算偏高。目前，在全國范圍內(nèi)概算評審時間最多不超過三天，真正讓專家來看文件、看資料、聽報告的時間是一天半左右，面對幾十個系統(tǒng)、幾十個專業(yè)，概算審查工作勉為其難，很多專家不看設(shè)計文件和概算，直接用大指標(biāo)卡，缺少精細(xì)化考慮。

　　第三是工程搭車現(xiàn)象。軌道交通建設(shè)可能涉及到城市很多工程同步實施，比如過街通道、物業(yè)開發(fā)，如何分?jǐn)偼顿Y？目前基本都放到地鐵工程中，盡量把投資少分?jǐn)偟轿飿I(yè)開發(fā)或其他同步建設(shè)工程，無形加大了地鐵的造價指標(biāo)。還有一個同步建設(shè)是前期工程，如交通疏解、通信管線、給排水管線、綠化，北方的供熱管道等，都納入到地鐵前期工程費(fèi)用。前期工程與地鐵工程搭車，雖然對整個城市發(fā)展有一定好處，但也客觀上增加了地鐵工程造價。

　　（深圳地鐵集團(tuán)有限公司專業(yè)總工王忠華在圓桌論壇關(guān)于“通過PPP模式降低城市軌道交通工程造價”發(fā)言）

　　第七個問題是關(guān)于城市軌道交通PPP項目財政資金補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼資金測算方法及其適用條件。中國國際工程咨詢公司研究中心副主任徐成彬根據(jù)自己對城市軌道交通補(bǔ)貼模式的長期研究以及城市軌道交通PPP模式的咨詢實踐親身經(jīng)歷，介紹了常見的五種補(bǔ)貼模式及其適用條件。

　　一是協(xié)議票價法，又稱影子票價法。這種補(bǔ)貼方式最早是港鐵引入大陸的，北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線、深圳地鐵1號都有應(yīng)用，國內(nèi)很多其他軌道交通線路也都采用這種模式。這種模式比較成熟，但也有其局限性，首先對客流要有穩(wěn)定的判斷，但實際上是很難預(yù)測的；第二，按照這種方法計算的財政補(bǔ)貼與項目實際資金需求是脫節(jié)的，只能錦上添花，難以雪中送炭。

　　二是財政部2015年21號文可行性缺口補(bǔ)貼公式。在中咨公司承擔(dān)的呼和浩特軌道交通1號線PPP項目中第一次應(yīng)用，這種補(bǔ)貼模式的特點(diǎn)是隨著經(jīng)營年限的延展，年補(bǔ)貼額呈現(xiàn)“前少后多”的分布態(tài)勢，其好處是在運(yùn)營初期財政能力不太充足情況下，有利于降低當(dāng)?shù)刎斦С鰤毫Γ趹?yīng)用補(bǔ)貼公式時，參數(shù)選取需要豐富經(jīng)驗，對參數(shù)內(nèi)涵也要進(jìn)行深刻研究。

　　三是車公里成本模式。這種模式設(shè)定車公里服務(wù)費(fèi)價格，以約定的合作期內(nèi)列車運(yùn)營里程(車公里數(shù))為基礎(chǔ)構(gòu)建補(bǔ)貼方法，第一次使用在烏魯木齊的2號線，后來在北京新機(jī)場線和其他個別城市也采用這種模式。實踐應(yīng)用中，車公里成本或車公里服務(wù)費(fèi)價格的內(nèi)涵是什么？沒有統(tǒng)一的界定，是否包含折舊、攤銷、利息？此外，車公里成本與實際客流存在內(nèi)在聯(lián)系，該方法的調(diào)節(jié)機(jī)制需要研究。

　　四是等額年金法。把建設(shè)投資等額分?jǐn)偟浇?jīng)營期各年，再加上各年的經(jīng)營成本，扣除經(jīng)營性收入，作為政府的補(bǔ)貼。呼和浩特2號線采用了這種模式，前面介紹過，呼和浩特1號線采用了財政部21號文補(bǔ)貼公式。如果對這兩種補(bǔ)貼模式進(jìn)行比較，會發(fā)現(xiàn)一些差異：從政府財政支撐能力看，采用21號文的補(bǔ)貼公式，補(bǔ)貼資金是逐年增加的，呈現(xiàn)“前少后多”分布，有利于降低初期財政支出壓力；等額年金法呈現(xiàn)均勻分布，有利于均衡各年補(bǔ)貼額。從全周期補(bǔ)貼累計值看，根據(jù)21號文補(bǔ)貼公式計算各年補(bǔ)貼，如果簡單地算術(shù)累加，肯定高于等額年金法的計算結(jié)果，但是如果考慮到資金時間價值，這兩個補(bǔ)貼模式的折現(xiàn)值是差不多的。在等額年金法應(yīng)用實踐中，折現(xiàn)率參數(shù)的選取也受多種因素的影響，其取值高低對各年政府補(bǔ)貼額和社會資本方投資內(nèi)部收益率影響較大。

　　五是現(xiàn)金流補(bǔ)貼法。這種補(bǔ)貼模式是將補(bǔ)貼拆分為兩部分：一是項目自身現(xiàn)金流缺口補(bǔ)貼，主要是基于財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表，對累計凈現(xiàn)金流進(jìn)行缺口補(bǔ)貼；二是社會資本方合理回報的補(bǔ)貼，在項目經(jīng)營活動的現(xiàn)金流入大于現(xiàn)金流出時，基于績效對社會投資人補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼模式最早在福州地鐵2號線PPP項目中采用；在前不久簽約的鞏義軌道交通PPP項目中，對現(xiàn)金流補(bǔ)貼模式進(jìn)一步改進(jìn)，項目補(bǔ)貼被分成三種情況：一是基于產(chǎn)權(quán)的回報，二是經(jīng)營現(xiàn)金流缺口補(bǔ)貼，三是社會投資人合理回報補(bǔ)貼，只有在經(jīng)營現(xiàn)金流大于零的時候，社會投資人才能獲得回報。

　　雖然政府和社會資本方都很關(guān)注城市軌道交通補(bǔ)貼，但國內(nèi)并沒有統(tǒng)一的補(bǔ)貼模式，也不能說哪種模式是完美無缺的，每種模式都有其適用條件。從大的條件看，選擇何種補(bǔ)貼模式，除了財政承受能力之外，還要看以下幾個因素：

　　首先是項目前期工作基礎(chǔ)。如果項目客流預(yù)測等工作做得很扎實，可以采用協(xié)議票價法。

　　其次是政府機(jī)構(gòu)專業(yè)能力。如果政府方缺乏城市軌道交通管理專業(yè)能力，包括合同談判和過程監(jiān)管能力，需要采用協(xié)議票價之外的其他方法。、

　　再次是參數(shù)選取和指標(biāo)計算的合理性。不僅包括客流和經(jīng)營成本等指標(biāo)，對合理回報率、折現(xiàn)率等參數(shù)選取也很有講究。

　　（中國國際工程咨詢公司研究中心副主任徐成彬在圓桌論壇關(guān)于“城市軌道交通PPP項目財政資金補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼資金測算方法及其適用條件”發(fā)言）

　　第八個問題是當(dāng)前我國城市軌道交通采用PPP模式存在的主要問題及原因剖析。中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇副秘書長、北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅結(jié)合西安市做軌道交通“十三五”投融資規(guī)劃咨詢服務(wù)的體會，從必要性、可行性、可持續(xù)性三方面談了自己的看法。

　　關(guān)于必要性，現(xiàn)在很多PPP項目似乎根本不考慮必要性，不考慮PPP單體項目與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)度，這是很奇怪的事情。

　　關(guān)于可行性，需要重視兩個矛盾：一是PPP模式本身和國內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)政策之間存在矛盾和沖突，需要規(guī)范性文件推進(jìn)PPP模式；二是政策和法律法規(guī)之間存在矛盾和沖突，例如國發(fā)60號文鼓勵TOD模式，但在推土地綜合開發(fā)時，現(xiàn)行的法律法規(guī)存在很多障礙，而且PPP領(lǐng)域尚缺少上位法。

　　關(guān)于可持續(xù)性，應(yīng)該貫穿項目全生命周期，需要考慮到PPP模式的彈性、容納度和未來的接口。現(xiàn)在與未來同行，高科技的應(yīng)用，正在改變我們的生活，改變經(jīng)濟(jì)形態(tài)。軌道交通事業(yè)是在經(jīng)營城市，經(jīng)營區(qū)域經(jīng)濟(jì)，一定要與新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，而不僅拘泥于一條軌道交通線如何收回投資和實現(xiàn)回報。

　　（中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇副秘書長、北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅（右1）在圓桌論壇關(guān)于“當(dāng)前我國城市軌道交通采用PPP模式存在的主要問題及原因剖析”發(fā)言）

　　最后，針對當(dāng)前我國城市軌道交通采取PPP模式最突出的問題或者最關(guān)心的問題，李開孟秘書長建議參加圓桌論壇的每位專家言簡意賅地進(jìn)行總結(jié)。

　　周華副總會計師：目前各城市推進(jìn)軌道交通PPP過程中，最大的問題是重建設(shè)、重前期融資，輕運(yùn)營。雖然有些項目運(yùn)營聯(lián)合體中標(biāo)，實踐中的銜接過程和界面劃分仍有問題的。

　　朱曉兵主任：TOD知易行難，需要打破重組既有的利益格局，重視頂層設(shè)計，落到責(zé)任主體，明確反哺目標(biāo)，優(yōu)化空間方案，形成投融資倒逼，促進(jìn)落到實處。

　　陳魯青副總裁：PPP模式的各利益相關(guān)方的訴求不一樣，好的PPP是一個妥協(xié)的產(chǎn)物，是在幾方博弈中通過妥協(xié)才能實現(xiàn)共贏。

　　徐成彬副主任：PPP模式最重要的是融資理念，PPP是項目融資，不屬于企業(yè)融資。項目自身預(yù)期收益應(yīng)成為融資信用或投資回報的主要來源，而不是依靠各種擔(dān)保或其他增信措施。

　　劉世堅總經(jīng)理：中央與地方之間、部門之間、市場主體和游戲規(guī)則之間，三大關(guān)系深刻影響中國PPP的走勢，包括城市軌道交通PPP走勢。理順這三大關(guān)系，一靠政策法規(guī)協(xié)調(diào)，二靠立法。

　　王忠華專業(yè)總工程師：一是如何合理協(xié)調(diào)工程和運(yùn)營的關(guān)系，二是如何合理確定并有效控制軌道交通的投資，同時讓參與社會資本方有合理利潤。

　　李相泉理事長：管理大于技術(shù)，項目管理就是漸進(jìn)明細(xì)。通過專業(yè)項目管理手段解決傳統(tǒng)體制問題，PPP模式將變得輕松，并成為真正的PPP。

　　三、案例研討的見仁見智

　　（“河南鞏義市軌道交通引入民營資本PPP項目”案例研討會會場）

　　研討會第三單元是“河南鞏義市軌道交通引入民營資本PPP項目”案例研討。中國國際工程咨詢公司研究中心投融資咨詢處羅桂連博士主持了本單元，首先由中軌集團(tuán)系統(tǒng)地介紹鄭州經(jīng)鞏義至洛陽市域鐵路（鞏義段）PPP項目案例，然后與會專家針對該案例展開專題研討。中軌集團(tuán)作為民營企業(yè)在2017年年底簽約鞏義市軌道交通，引起了社會各界廣泛關(guān)注。簽約以后一個月左右，在鄭州舉辦本次論壇，260多位領(lǐng)導(dǎo)和專家專程參與研討，這本身就說明軌道交通領(lǐng)域PPP模式引進(jìn)民營資本的吸引力和未來前景。

　　（中國國際工程咨詢公司研究中心投融資咨詢處羅桂連博士（一排左2）主持 “河南鞏義市軌道交通引入民營資本PPP項目”案例研討單元）

　　（一）案例介紹

　　中軌集團(tuán)董事長助理杜競強(qiáng)首先介紹了鄭州經(jīng)鞏義至洛陽市域鐵路（鞏義段）PPP項目案例，包括中軌集團(tuán)概況、鞏義軌道交通PPP項目建設(shè)內(nèi)容及規(guī)劃方案思路、項目總體架構(gòu)、項目公司職責(zé)、投資回報機(jī)制、項目實施挑戰(zhàn)和主要設(shè)想等。

　　1. 中軌集團(tuán)概況

　　中軌集團(tuán)于2013年底籌建，是軌道交通行業(yè)唯一產(chǎn)業(yè)資本，目前擁有7家一級子公司、2家二級子公司和4家境外全資子公司，注冊資本總額60億元人民幣。中軌集團(tuán)的使命是促改革，惠民生，以市場化方式服務(wù)國家戰(zhàn)略，其主要業(yè)務(wù)包括出資承債、運(yùn)營創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集成。中軌集團(tuán)已與國家批準(zhǔn)建設(shè)地鐵的45個城市全部建立了業(yè)務(wù)往來，儲備項目主要集中在七個城市，其中鄭州經(jīng)鞏義至洛陽市域鐵路鞏義段PPP項目（簡稱鞏義軌道交通PPP項目）是中軌集團(tuán)正式簽約的第一單。

　　2. 項目建設(shè)內(nèi)容及規(guī)劃方案思路

　　鞏義軌道交通PPP項目是我國首次民營企業(yè)進(jìn)入軌道交通PPP項目。項目位于河南省鞏義市，東臨鄭州西郊，進(jìn)入鞏義市，經(jīng)過鞏義市區(qū)后向西到回郭鎮(zhèn)，西連到洛陽。中軌集團(tuán)中標(biāo)的這段線路全長50公里，投資總額約180億。該項目也是首次以投資運(yùn)營為主導(dǎo)的PPP項目。投資運(yùn)營主導(dǎo)模式下政府和社會資本能夠形成利益共同體，有利于建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。社會資本從項目前期介入，承擔(dān)項目前期風(fēng)險，符合本地政府需求，有利于項目全生命周期效果最優(yōu)。

　　3.項目整體構(gòu)架

　　（1）中軌投資控股有限公司通過公開招投標(biāo)，成為本項目的社會資本方；（2）項目資本金比例為20%，社會資本與政府股權(quán)比例：90：10；（3）項目公司負(fù)責(zé)籌措資本金以外的項目資本金，政府不提供擔(dān)保；（4）項目公司全面負(fù)責(zé)PPP項目的前期工作以及設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理、維護(hù)、 更新改造和開發(fā)；（5）項目合作期限35年，包括建設(shè)期5年，運(yùn)營期30年；（6）項目合作期限內(nèi)，本項目資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)歸屬項目公司。

　　4. 項目公司職能

　　鞏義市政府與中軌投資控股有限公司簽署PPP合同，中軌投資控股有限公司與政府出資代表鞏義市投資發(fā)展有限公司簽署合資協(xié)議，合資成立項目公司。項目公司職能：（1）項目前期：項目公司通過競爭性程序選擇規(guī)劃、設(shè)計單位開展規(guī)劃、可行性研究等前期工作；配合鞏義市政府完成相關(guān)規(guī)劃、可研等的審批工作。（2）建設(shè)期：項目公司通過公開招標(biāo)選擇施工單位；為保障合理競爭，有效控制成本，項目公司股東及其子公司不得自行承擔(dān)施工或參與項目施工投標(biāo)。（3）運(yùn)營期：項目公司以成熟運(yùn)營團(tuán)隊作為班底，在鞏義本地組建運(yùn)營隊伍；項目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營期內(nèi)的基礎(chǔ)運(yùn)輸，設(shè)備更新和維護(hù)，以及創(chuàng)新運(yùn)營；中標(biāo)社會資本通過再投入更新改造設(shè)備，并提供增值服務(wù)，優(yōu)化本項目的運(yùn)營服務(wù)水平；運(yùn)營期為30年。運(yùn)營期內(nèi)，政府對項目公司進(jìn)行運(yùn)營績效考核。（4）移交期：經(jīng)營期滿后，項目公司將根據(jù)PPP合同約定的移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，將項目資產(chǎn)1元有償交給鞏義市政府。

　　5.項目投資回報機(jī)制

　　本項目投資回報主要包括兩部分：使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼。受鞏義市政府的委托，中國國際工程咨詢公司在該項目實施方案中采用獨(dú)創(chuàng)的現(xiàn)金流補(bǔ)貼模式，將政府補(bǔ)貼劃分為產(chǎn)權(quán)成本補(bǔ)貼、運(yùn)營缺口補(bǔ)貼和合理回報補(bǔ)貼。其中，產(chǎn)權(quán)成本補(bǔ)貼是基于資產(chǎn)權(quán)屬和成本補(bǔ)償?shù)南鄬傂匝a(bǔ)貼， 政府在30年合作期間基于績效考核定期向項目公司支付產(chǎn)權(quán)成本補(bǔ)貼，補(bǔ)貼率參考中長期基準(zhǔn)利率，并在項目合同文件中約定浮動值；運(yùn)營缺口補(bǔ)貼是基于績效付費(fèi)的彈性補(bǔ)貼，當(dāng)項目公司經(jīng)營活動現(xiàn)金流入不足以覆蓋運(yùn)營現(xiàn)金支出而產(chǎn)生現(xiàn)金流缺口，市財政給予項目公司運(yùn)營缺口補(bǔ)貼， 最高不可超過約定的補(bǔ)貼上限，超出補(bǔ)貼上限的現(xiàn)金缺口，由社會資本自行補(bǔ)足。 社會投資人合理回報補(bǔ)貼是政府運(yùn)營缺口補(bǔ)貼為0后獎勵社會資本的補(bǔ)貼，合理回報補(bǔ)貼以補(bǔ)到社會資本獲得合理回報為上限，當(dāng)社會資本利潤超過合理回報時，則政府不再支付合理回報補(bǔ)貼。

　　6.項目主要挑戰(zhàn)和今后設(shè)想

　　主要挑戰(zhàn)：一是項目前期工作；二是跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作；三是政府與民營社會資本合作。

　　今后設(shè)想：一是連接線，聯(lián)接鄭州和洛陽之間最重要的線路，造福沿線地區(qū)，輻射區(qū)域城市；二是引領(lǐng)線，作為一個強(qiáng)有力的抓手引領(lǐng)區(qū)域一體化和城市可持續(xù)發(fā)展；三是示范線，打造市域軌道交通的標(biāo)桿性示范線；四是創(chuàng)新線，通過技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新方式，解決軌道交通公共服務(wù)很多痛點(diǎn)。

　　（中軌集團(tuán)董事長助理杜競強(qiáng)介紹鄭州經(jīng)鞏義至洛陽市域鐵路（鞏義段）PPP項目案例）

　　（二）案例研討

　　鞏義市政府與中軌集團(tuán)的PPP合作，目前剛剛開始，未來面臨的困難、問題、挑戰(zhàn)還很多。在鄭州經(jīng)鞏義至洛陽市域鐵路（鞏義段）PPP項目案例介紹之后，共有14位與會專家結(jié)合該案例，對城市軌道交通PPP模式的規(guī)范發(fā)展進(jìn)行了建言獻(xiàn)策。

　　深圳地鐵集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理簡練首先結(jié)合深圳地鐵軌道交通的長期實踐經(jīng)驗，發(fā)表了激情演說，主要包括三點(diǎn)意見。一是中軌集團(tuán)中標(biāo)河南鞏義市軌道交通PPP項目，這是民營資本發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新的重大標(biāo)志性事件，對軌道交通發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。二是中軌集團(tuán)中標(biāo)本項目可以解決什么問題？可以解決地方政府缺錢發(fā)展經(jīng)濟(jì)的問題。三是中軌集團(tuán)以投資運(yùn)營指導(dǎo)方式介入城市軌道交通項目，是軌道項目創(chuàng)新的一個新起點(diǎn)，或者再上新臺階的一個新起點(diǎn)，這與過去體制是不同的。

　　（深圳地鐵集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理簡練發(fā)言）

　　中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇副秘書長、畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司合伙人李煒對鞏義軌道交通PPP項目特點(diǎn)和借鑒意義進(jìn)行了總結(jié)。本項目具有四個顯著特點(diǎn)：一是該項目選擇的是真正意義上的社會投資人，而不是一個能融資、能施工的央企；二是關(guān)于政府補(bǔ)貼模式是在現(xiàn)金流補(bǔ)貼法基礎(chǔ)上做了一些優(yōu)化，是對以往軌道交通PPP項目大量施工企業(yè)+融資模式的再思考或者創(chuàng)新；三是將前期工作交由SPV公司負(fù)責(zé)，包括審批前的一些規(guī)劃、可研等工作，這雖然與現(xiàn)行的發(fā)改委、財政部PPP政策指導(dǎo)文件略有沖突，但這一點(diǎn)恰恰是大家值得思考的，我國現(xiàn)行的政策是否完全體現(xiàn)或者促進(jìn)整個行業(yè)的發(fā)展？四是投資回報設(shè)計方面，優(yōu)先考慮社會資本方的回報需求，在運(yùn)營缺口補(bǔ)貼沒有平衡的情況下，政府不參與收益分配。

　　在此基礎(chǔ)上，李煒副秘書長對鞏義軌道交通PPP項目的后續(xù)工作提出三方面指導(dǎo)意見：一是在資源配置上，進(jìn)一步研究土地資源如何合法合規(guī)地落地路徑；二是在稅收上，通過架構(gòu)方面的設(shè)計，對后面稅務(wù)進(jìn)行優(yōu)化籌劃，對行業(yè)稅負(fù)政策提出再思考或者重新的制定；三是在新技術(shù)應(yīng)用方面，通過建設(shè)運(yùn)營方面新技術(shù)創(chuàng)新，把創(chuàng)新的思維和技術(shù)導(dǎo)入到軌道交通行業(yè)，切實把降低成本。

　　（中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇副秘書長、畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司合伙人李煒發(fā)言）

　　京港地鐵有限公司副總經(jīng)理、財務(wù)總監(jiān)李紅薇結(jié)合北京地鐵4號線、14號線和16號線等軌道交通PPP項目經(jīng)驗，認(rèn)為鞏義公道交通PPP項目是對社會投資人的回歸，政府在服務(wù)社會時以一種全生命周期的概念管理項目，使社會資本能夠真正有效地整合資源。針對鞏義軌道交通項目，李總談了三點(diǎn)意見：一是民營投資者或者真正的社會投資人，需要承擔(dān)社會責(zé)任，在服務(wù)過程中嚴(yán)格遵循特許經(jīng)營協(xié)議，秉持契約精神；二是堅持“一路心隨行”理念，項目運(yùn)營要真正有利于消費(fèi)者，讓軌道為社會為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂業(yè)提供服務(wù)；三是提升企業(yè)精細(xì)化管理水平，以京港公司物料管理為例，現(xiàn)在庫存占用資金量占在線資產(chǎn)占用資金量不到4%，這是全世界比較好的成本控制指標(biāo)。

　　（京港地鐵有限公司副總經(jīng)理、財務(wù)總監(jiān)李紅薇發(fā)言）

　　上海復(fù)星鐵路投資有限公司（籌）董事副總經(jīng)理陳志雄結(jié)合杭紹臺高鐵PPP項目，認(rèn)為中軌集團(tuán)是PPP中的第二個“P”，復(fù)星集團(tuán)也是第二個“P”，兩家同為真正的民營企業(yè)，積極參與我國鼓勵的民營企業(yè)參與軌道交通PPP項目，為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)民企的活力。杭紹臺PPP項目是高鐵領(lǐng)域的第一個民營項目，復(fù)星集團(tuán)牽頭的純民營企業(yè)聯(lián)合體51%控股，中國鐵路總公司參股15%，浙江省和紹興臺州市政府參股34%，雖然高鐵項目與城市軌道交通差異很大，但是希望大家能夠多交流，鞏義軌道交通項目的一些突破在鐵路領(lǐng)域里面也具有很好的示范意義。

　　（上海復(fù)星鐵路投資有限公司（籌）董事副總經(jīng)理陳志雄發(fā)言）

　　上海弘鯤商務(wù)咨詢公司董事長葉繼濤結(jié)合上海地鐵經(jīng)驗，就軌道交通PPP如何利用開發(fā)資源進(jìn)行了交流發(fā)言。地鐵商業(yè)開發(fā)面臨五項挑戰(zhàn)。一是地鐵與商業(yè)設(shè)施規(guī)劃不同步；二是政策問題，地鐵土地劃撥，周圍土地和加蓋是商業(yè)用地，需要招拍掛，如何讓地鐵投資主體拿到商業(yè)用地，面臨著政策障礙；三是外部收益如何內(nèi)部化；四是地鐵投資者的專業(yè)開發(fā)與商業(yè)開發(fā)的合作問題；五是如何實現(xiàn)長期捆綁。針對上述問題，分別提出了相應(yīng)建議，如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、同一開發(fā)主體、土地帶方案出讓、投資回報機(jī)制創(chuàng)新等。

　　（上海弘鯤商務(wù)咨詢公司董事長葉繼濤發(fā)言）

　　北京市京都律師事務(wù)所合伙人劉敬霞認(rèn)為鞏義軌道交通項目更多的是一個市域鐵路，從五個方面討論了基于SPV主導(dǎo)投資和運(yùn)營PPP模式實施要點(diǎn)和障礙。一是在整個交易架構(gòu)中，項目公司不應(yīng)突破公司法對一個有限責(zé)任公司規(guī)定的權(quán)利義務(wù)責(zé)任；二是PPP項目存在大量的股東越位、股東承擔(dān)連責(zé)任、項目公司權(quán)利義務(wù)虛化等問題，在項目操作當(dāng)中需要規(guī)范化；三是項目公司權(quán)利義務(wù)必須規(guī)范化，回到公司法的基本架構(gòu)，建立法人治理結(jié)構(gòu)；四是項目公司法律責(zé)任要合法化；四是項目公司主導(dǎo)PPP項目投資運(yùn)營是PPP項目應(yīng)有的商業(yè)模式，而不應(yīng)由股東主導(dǎo)。

　　（北京市京都律師事務(wù)所合伙人劉敬霞發(fā)言）

　　中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部地鐵輕軌處副處長楊永平結(jié)合軌道交通前期工作提出了項目前期工作風(fēng)險。財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中有10%的規(guī)定，其實城市軌道交通前期工作中也有關(guān)于城市財政承受能力論證的工作，在建設(shè)規(guī)劃評估和審批當(dāng)中需要有一個明確的規(guī)定，近期建設(shè)項目資本金占城市財政收入比例不能超過5%。關(guān)于鞏義軌道交通PPP項目，不是按照城市軌道交通規(guī)劃審批程序，而是按照城際軌道交通推進(jìn)的。根據(jù)剛才的介紹，城市軌道交通對于整個地方財政承受能力有一個比較科學(xué)嚴(yán)格的審查，但是城際軌道交通是沒有這這項要求。雖然鞏義軌道交通項目投資回報主要通過土地綜合開發(fā)實現(xiàn)，但在該項目PPP方案設(shè)定和操作過程中，建議也要關(guān)注政府財政未來補(bǔ)貼支付能力。

　　（中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部地鐵輕軌處副處長楊永平發(fā)言）

　　神州高鐵技術(shù)股份有限公司PPP事業(yè)部總監(jiān)王幫焱介紹了神州高鐵以“運(yùn)維+機(jī)電”服務(wù)于城軌PPP項目全生命周期的運(yùn)作經(jīng)驗，介紹了民營資本參與城軌PPP主要障礙及破解之道，認(rèn)為城軌PPP項目是全壽命周期、以人為本、可持續(xù)發(fā)展相關(guān)理論的體現(xiàn)，并認(rèn)為鞏義軌道交通PPP項目本身是一個回歸，回歸項目融資本質(zhì)，回歸規(guī)范化道路，更多激發(fā)民營資本活力，以促進(jìn)改革。

　　（神州高鐵技術(shù)股份有限公司PPP事業(yè)部總監(jiān)王幫焱發(fā)言）

　　山西萬方建設(shè)工程造價咨詢有限公司副總經(jīng)理連國棟認(rèn)為，PPP項目創(chuàng)新應(yīng)該是綜合社會發(fā)展、項目區(qū)域規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展、法律政策的規(guī)定，嚴(yán)守紅線、底線和界線。中軌集團(tuán)參與第一個市域軌道交通PPP項目，創(chuàng)新值得鼓勵，建議在后續(xù)實施工作中堅守“三線”，權(quán)衡政府承擔(dān)風(fēng)險的能力以及政府對風(fēng)險判斷，合理依法合規(guī)，繼續(xù)創(chuàng)造行業(yè)的標(biāo)桿和表率。

　　（山西萬方建設(shè)工程造價咨詢有限公司副總經(jīng)理連國棟發(fā)言）

　　北京大岳咨詢有限責(zé)任公司鄭州辦事處主任劉冰討論了PPP項目風(fēng)險分配意見。風(fēng)險包括風(fēng)險識別和風(fēng)險分配，合理的風(fēng)險分配是甲乙雙方能夠共同接受的風(fēng)險分配方案。中軌集團(tuán)中標(biāo)的鞏義軌道交通PPP項目，需要關(guān)注財政支付風(fēng)險。雖然中軌很有情懷，財政補(bǔ)貼不要求政府兜底，但該項目總投資畢竟180億元，財政補(bǔ)貼依然少不了，財政支出風(fēng)險分配是考量甲乙雙方智慧的一個重要方面，也是考驗甲乙雙方氣量的一個問題。

　　(北京大岳咨詢有限責(zé)任公司鄭州辦事處主任劉冰)

　　天津國際工程咨詢有限公司PPP研究中心主任袁政談了PPP項目運(yùn)營方面的一些思考。為了達(dá)到運(yùn)營效果，建議加強(qiáng)項目績效考核、中期評估和后評價。中期評估和后評價是完善項目全生命周期一個必要的環(huán)節(jié)，績效考核和評估是約束激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量的過程，也是政府轉(zhuǎn)變職能、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。在評估機(jī)制設(shè)計上，需要把公眾意愿真正拉進(jìn)公共服務(wù)評價中，體現(xiàn)公共服務(wù)是為公共服務(wù)的價值。

　　（天津國際工程咨詢有限公司PPP研究中心主任袁政發(fā)言）

　　中建一局集團(tuán)二公司總經(jīng)理助理、投融資建造中心主任唐琳著重討論了建設(shè)施工“二次公開招標(biāo)”模式的示范意義及主要風(fēng)險。大部分PPP項目深度并未達(dá)到施工承包招標(biāo)的條件，“兩標(biāo)并一標(biāo)”并不具備其基本條件，沒有施工圖、沒有預(yù)算清單，大部分采用費(fèi)率招標(biāo)，真正忽視了工程造價事前控制，和現(xiàn)在廣泛采用的工程量清單招標(biāo)量價分離風(fēng)險分擔(dān)、動態(tài)價格控制方式、節(jié)約造價方式是相違背的。鞏義軌道交通PPP項目提出兩標(biāo)分離，通過公開招標(biāo)選擇的設(shè)計單位、施工單位，兩標(biāo)分開能夠更好地理清PPP項目中施工建設(shè)的成本和收益、投融資的收益和回報，以及通過運(yùn)營能力打造產(chǎn)生回報。這是一種有益的嘗試，后期會重點(diǎn)跟進(jìn)和跟蹤觀察。

　　（中建一局集團(tuán)二公司總經(jīng)理助理、投融資建造中心主任唐琳發(fā)言）

　　鄭州大學(xué)PPP研究中心主任楊曉波認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃與PPP項目銜接是PPP項目實施過程中的重要問題。鄭州區(qū)域性中心城市、國家中心城市的批復(fù)，洛陽區(qū)域性副中心城市的成立，以及中原城市群大的發(fā)展，城市框架不斷拉大，城鎮(zhèn)化人口的逐漸增加，造成對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求量的迅速增加。

　　對于鞏義軌道交通PPP項目，前期階段非常重要，這個項目亮點(diǎn)之一是由專業(yè)的人做專業(yè)的事，社會資本方參與項目前期工作，對人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財政收入、客流等進(jìn)行調(diào)研，確保項目與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和交通規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，這是前端能做好項目的一個必要條件；在實施過程中，要與配套規(guī)劃同步或保留一定前瞻性，比如與區(qū)域交通規(guī)劃、區(qū)域交通樞紐（如火車站、汽車站、機(jī)場等大型客流場所）無縫對接，與客流量比較大的旅游景點(diǎn)對接，這是與規(guī)劃銜接的重要過程；在項目實施后，要重視多項規(guī)劃的調(diào)整，發(fā)揮軌道骨干交通作用，最大限度地發(fā)揮交通項目引導(dǎo)作用，爭取輸送更多客流，保證土地集約開發(fā)。

　　（鄭州大學(xué)PPP研究中心主任楊曉波發(fā)言）

　　論壇最后階段，中國國際工程咨詢公司研究中心副主任、論壇副秘書長徐成彬進(jìn)行了會議總結(jié)。本次論壇出現(xiàn)兩個令人感動的畫面：一是本次會議原來預(yù)期是一百七八十人，今天已經(jīng)超過260人，上午大家排隊入場，座無虛席，全天會場秩序井然；二是上午會議開到中午1點(diǎn)，比預(yù)期延長了1個小時，下午也開到5點(diǎn)多，大家熱情一直保持高漲，專注專家發(fā)言，始終興趣盎然。

　　全天的會議可以概括為五個特點(diǎn)：一是從參會人員具有廣泛代表性，參會單位包括政府、社會資本方、咨詢機(jī)構(gòu)、施工單位、大學(xué)研究機(jī)構(gòu)，當(dāng)然以咨詢機(jī)構(gòu)居多；二是會議高層次，上午主題演講階段，國家發(fā)改委、行業(yè)協(xié)會、論壇秘書長分別從國家政策、行業(yè)發(fā)展和國際視野不同角度進(jìn)行宏觀的展望，開闊了眼界；三是會議內(nèi)容實務(wù)性，下午始終圍繞民營資本中標(biāo)市域軌道交通第一單案例實務(wù)，從不同角度展開研討和提出建議；四是整個論壇聚焦城市軌道交通PPP模式，國內(nèi)軌道交通運(yùn)營良好的城市地鐵公司代表和PPP大咖基本悉數(shù)到場，并發(fā)表了重要見解；五是論壇效率高，有政策、有理論、有方法，還有案例，虛實結(jié)合，

　　中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇是一個公益性平臺，旨在為所有的會員單位提供專業(yè)化服務(wù)，共同提高機(jī)構(gòu)和個人能力。本次“城市軌道交通PPP模式健康發(fā)展及案例實踐”專題研討會，是中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇成立以來第一次專業(yè)論壇。朋友圈、微信群為本次論壇給予了高度評價，感謝各位領(lǐng)導(dǎo)各位專家的支持、對中國PPP咨詢論壇秘書處工作的肯定。中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇是會員單位共同的精神家園！

　　窗外風(fēng)雪依然很緊，室內(nèi)似乎提前“立春”，只待山花爛漫時。