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隨著我國社會經濟快速發展，市域（郊）鐵路逐步成為服務中心城區與周邊組團，以滿足通勤功能的軌道交通方式。但在市域（郊）鐵路發展過程中，其與干線鐵路、城際鐵路及城市軌道交通融合度仍然不高，且技術標準尚未完全統一，已成為我國交通基礎設施高質量發展的短板。通過總結我國市域（郊）鐵路總體發展情況，分析應重點關注的幾個問題，進而提出有利于其發展的政策建議，對我國交通運輸高質量發展具有一定的借鑒意義。

1 我國市域（郊）鐵路運營和規劃建設情況

“十三五”時期以來，我國逐步開始重視市域（郊）鐵路發展，在政府政策文件中更多采用“市域（郊）”鐵路。2017年2月，國務院印發《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》（國發〔2017〕11號），提出要加快建設大城市市域（郊）鐵路。2017年6月，國家發展改革委等五部位聯合印發《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173號），對市域（郊）鐵路發展目標、加強銜接、運營補償、投融資、技術標準等方面做了進一步明確。

自相關文件發布以來，各省市積極推進市域（郊）鐵路建設，取得了一定的成績。據有關資料統計，截至2019年，我國市域（郊）鐵路已運營線路里程約2495公里，其中利用既有線路1942公里，新建線路553公里。擬規劃線路里程約15120公里，其中利用既有線路4195公里，新建線路10925公里。已運營和規劃建設市域（郊）鐵路里程見圖1所示。

圖1 

已運營和規劃建設市域（郊）鐵路里程

可以看出，我國已運營市域（郊）鐵路以利用既有鐵路為主，主要是通過對既有車站、路基、軌道、信號系統等升級改造，充分挖掘既有線路能力，開行滿足通勤需求的客運列車。同時，考慮到后續建設、運營管理及軌道交通多網融合問題，擬規劃的市域（郊）鐵路則以新建為主。

2 當前市域（郊）鐵路發展中應關注的幾個問題

雖然我國市域（郊）鐵路發展取得了一定的成績，但是市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，在發展理念和體制機制等方面問題較為突出，主要表現為以下幾個方面：

（1）發展態勢不如預期

目前，我國已開通運營的市域（郊）鐵路僅2495公里（其中超過70%利用既有線開行客運列車），擬規劃線路里程約15120公里，大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈輻射區域。市域（郊）鐵路規劃里程長、運營里程短，建設實施較線路規劃滯后很多，發展仍較為緩慢，需進一步加大市域（郊）鐵路發展的支持力度，使規劃與實施能夠協調統一，有序進行。

（2）投融資模式有待進一步創新

新建市域（郊）鐵路投資較大，客流相對城市軌道交通較小，如按城市軌道交通的票價收入水平測算，難以平衡投入，無法形成穩定的融資償還渠道。在項目建設中，積極創新投融資機制，推動通過市場化方式解決市域（郊）鐵路建設、運營資金，如加大吸引社會資本投資力度、減免稅費、靈活票價制度及金融支持，并根據項目的不同特點積極探索政府和社會資本合作（PPP）模式、REITs模式和建設—運營—移交（BOT）模式等。

（3）土地綜合開發推進難度大

近年來，國家相繼出臺推進鐵路車站周邊地區土地綜合開發等相關政策，以“軌道+物業”等土地開發收益來彌補項目的運營虧損。但是從實際情況看，地方各級政府對于鐵路站點站城融合開發認識仍不夠重視，普遍傾向于采取沿線站點周邊土地一級出讓模式籌集建設資金，對后續站點建設一體化開發長期性工作的積極性不高，難以充分發揮站點周邊50公頃范圍內土地價值，車站、車輛基地、動車段（所）上方土地空間往往無法得到充分利用，站城融合發展力度不足。

（4）技術標準體系尚不完善

我國國家鐵路、城際鐵路和城市軌道交通均有擁完善、成熟的規范標準體系，而市域（郊）鐵路作為介于國家鐵路、城際鐵路和城市軌道交通之間一種新模式，尚未形成完善的技術標準體系，對車站規模、運輸能力、供電制式、車輛選型、通信信號、行車組織等內容未進行統一的規范，特別是與上述軌道交通方式的銜接融合程度還遠遠不夠。鑒于市域（郊）鐵路專業多、系統性強，有關行業部門需加快研究確定速度目標值、站間距、最小曲線半徑、閉塞類型、運營模式等，以更好地指導市域（郊）鐵路建設。

（5）監管制度尚不明確

我國市域（郊）鐵路的規劃報批和項目立項流程仍不明確，建設和運營過程中缺乏有效的質量、安全監管制度，亟需一系列相關法律、法規為監管措施的有效實施提供保障。以規范化為原則，構建政府監管法律框架，明確監管機構的職能、范圍等具體內容，為監管措施的制定與實施提供科學的法律依據。

3 對促進市域（郊）鐵路發展的幾點建議

總的看，我國市域（郊）鐵路發展取得了一定的成績，但也存在一些亟需解決的問題。如何在新型城鎮化發展進程中，解決好都市圈中心城區與外圍新城組團的交通聯系問題，更好地實現軌道交通多網融合和互聯互通，促進市域（郊）鐵路高質量發展，建議做好以下幾點工作：

（1）統籌做好前期規劃

市域（郊）鐵路規劃要加強與城市經濟社會發展規劃、分區規劃和重點功能區規劃等規劃的融合。在前期規劃階段，應根據線路服務對象、客流需求，科學研究線路走向、車站設置、與城市其他交通方式的銜接方式。同時，在堅持用地規模和建筑指標控制的基礎上，加強市域（郊）鐵路與周邊及城市功能的一體化規劃。加強與國家干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等規劃的銜接，積極促進“四網融合”，推進軌道交通高水平互聯互通。

（2）完善政策保障體系

進一步完善和規范市域（郊）鐵路規劃及項目審批機制，調整優化項目用地預審和生態環境保護政策，健全市域（郊）鐵路沿線站點周邊土地綜合開發政策細則，研究建立國家和省市級財政資金促進市域（郊）鐵路示范性項目規劃建設的引導機制，統籌既有及新建線路資源，積極協調國家鐵路集團加大對于利用既有鐵路開行市域（郊）列車的支持力度。

（3）完善路地協調機制

市域（郊）鐵路建設涉及路地雙方部門眾多，協調工作難度較大。完善路地協調機制，采用路地雙方召開聯席會議等方式，專題研究確定市域（郊）鐵路發展戰略，協調解決建設過程中面臨的重大問題。搭建地方政府與鐵路部門溝通協調統一平臺，推進市域（郊）鐵路建設與城市高水平融合發展。

（4）構建多樣化票價票制體系

市域（郊）鐵路票價的確定應統籌考慮運營企業社會承受能力、運營成本、市場供需情況等因素。鼓勵運營企業采用多樣化服務方式，積極探索高低峰和節假日優惠票價、定期票、計次票、旅游聯票、多式聯運票等多樣化票種，形成多層次、差別化的票價政策。

（5）完善投融資體制和運營補貼機制

完善市域（郊）鐵路投融資體制，理順市域（郊）鐵路建設和運營企業與政府的管理界面。加強政策引導，完善激勵機制，在安排建設資金時加大對市域（郊）鐵路的支持力度。通過發行政府專項債、市域（郊）鐵路市政建設債券、轉讓相關政府資源等途徑，拓展政府性資金的來源渠道。完善市域（郊）鐵路運營補貼機制，研究制定與城市軌道交通同等標準的運營補貼模式。