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 中國風景名勝區的價值認知及發展建議

張同升 衣夢耘 伍思宇

一、引言

2017年中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，要求“逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系，研究科學的分類標準，理清各類自然保護地關系，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區、風景名勝區等自然保護地功能定位。”^[1]2019年中共中央辦公廳、 國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出：“制定自然保護地分類劃定標準，對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、濕地公園等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行梳理調整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統。”^[2]風景名勝區是我國自然保護地體系的重要組成部分，對保護自然景觀和文化遺產、維護國家生態安全、建設美麗中國等具有重要作用。自2020年以來，自然資源部、國家林業和草原局會同有關部門，結合地方專題調研，全面梳理了風景名勝區規劃建設管理中存在的問題，啟動了《風景名勝區條例》修訂工作，印發了風景名勝區整合優化規則，明確了風景名勝區與自然保護地體系、風景名勝區規劃與國土空間規劃體系的關系，目前已基本完成了全國自然保護地和風景名勝區的整合優化。這些工作，均涉及到風景名勝區在我國自然保護地體系中的功能定位，在此有必要認真梳理論證中國風景名勝區的性質、特色及價值功能，基于此認知，提出新時期風景名勝區在中國自然保護地體系中有效保護和持續發展的建議。

二、中國風景名勝區的性質

風景名勝區是國家法定的保護區域。風景名勝區是國務院依據《風景名勝區條例》（國務院令第474號）依法設立的自然和文化遺產保護區域，具有較高的美學價值、文化價值、歷史價值和科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，主要滿足廣大人民群眾精神需求，具有保護培育、文化傳承、審美啟智、科學研究、旅游休閑、區域促進等功能^[3]。

風景名勝區屬于國家主體功能區的禁止開發區。2010年10月，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，按開發方式劃分，國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域。風景名勝區被確定為國家禁止開發的生態地區，要依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動^[4]。

風景名勝區屬于國家生態保護紅線管控區。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求落實生態保護紅線邊界，其中，自然保護區、風景名勝區等各類保護地邊界作為主要的劃定依據之一。風景名勝區涉及我國較多具有代表性的自然生態系統類型，涵蓋大量珍稀瀕危野生動植物自然分布區域，重要水源涵養區域，具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞和化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木等，應當采取措施予以嚴格保護^[5]。

風景名勝區不等同于旅游景區。一是二者性質不同。風景名勝區是國家法定自然文化遺產保護地。旅游景區是指以旅游及其相關活動為主要功能的區域場所，文博院館、度假區、主題公園、游樂園等都屬于旅游景區，通常會包含有大量的人工服務設施。二是設立目的不同。風景名勝區的設立是為了有效保護和合理利用風景名勝資源。重點在嚴格保護，游賞服從于保護。旅游景區的設立，一切以服務游客為出發點，是旅游消費的吸引中心。三是事權不同。風景名勝區總體規劃屬于中央事權，風景名勝資源保護管理屬于國家公益事業。旅游景區規劃建設一般是部門事權和地方事權。四是規劃建設審批級別不同。目前我國風景名勝區規劃的審批要求和審批程序是所有保護地類型中最為嚴格的。2018年國家機構改革之前，作為法定規劃，國家級風景名勝區總體規劃由省、自治區、直轄市人民政府報國務院審批，在審批前還需經建設、林業、環保、文物等多部委組成的部際聯席會議審查。即便我國現已初步建立了以國家公園為主體的自然保護地體系，風景名勝區目前仍是唯一由國務院審批總體規劃的保護地類型。旅游規劃不是一類法定的空間規劃，一般由相關地方政府審核批準。五是規劃內容要求不同。編制國家級風景名勝區規劃，應當堅持保護優先、開發服從保護的原則。總體規劃要求必須明確重要資源本體（野生動物、森林植被、自然水體、地質遺跡、文物古跡、非物質文化遺產等）的專項保護措施。嚴格限制索道、纜車、鐵路等重大建設工程項目和賓館、招待所、培訓中心、療養院等住宿療養設施建設。而旅游景區規劃恰恰相反，一般側重于旅游資源的開發利用、旅游產品策劃與旅游服務設施建設^[6]。

三、中國風景名勝區的特色

(一）歷史維度：天地人合，順應時中

不管是自然生態系統，還是重要地質遺跡，在其漫長的發展演變過程中，除遵循其科學的自然生態規律之外，都或多或少地受到人類活動的影響。在中華文明數千年的發展過程中，從人類對未知自然的敬畏、崇拜而派生出神仙宗教，到以人為主的“人定勝天”、人化自然掠奪式開發導致的環境惡化，再到人與自然共生共榮的生態文明，中國的先哲們逐步總結和推廣了人與自然的相處之道，即“天地人合”“道法自然”“順應時中”等，這種價值觀的認知，不僅是自然生態理性和情懷的表達，也是意識和倫理層面解決人類發展與資源保護矛盾沖突的核心思想，并從中細化衍生出許多有可操作性的具體技術保護措施。

中國風景名勝區源于農耕時代的天下名山大川。人們出于對自然的敬畏崇拜而產生普遍的山神祭祀，那些形象高大、形態奇特的山，被視為神靈之所居，成為歲時祭祀的名山。《山海經》所記載的400多座山都有不同規格的祭祀。頻繁的封禪祭祀及其設施修建，使得名山成為天地至高無上的形象代表，全國逐漸形成以五岳五鎮為骨架的中國名山風景體系^[7]。而名山資源的保護利用，又特別強調順應自然，因時制宜，遵循自然規律。“先天而弗違，后天而奉天時。”（《周易·乾卦》）《禮記·月令》根據天氣、物候與農業的關系，提出一年各季、各月人們活動的行為規范：孟春之月“命祀山林川澤，犧牲毋用牝。禁止伐木。毋覆巢，毋殺孩蟲、胎、夭、飛鳥。毋麑，毋卵。毋聚大眾，毋置城郭。掩骼埋胔。”；仲春之月“毋竭川澤，毋漉陂池，毋焚山林”。“數罟不入洿池”“斧斤以時入山林”（《孟子·梁惠王》）。為強化百姓保護山林野獸意識，約束個人行為，中國歷朝歷代都曾以最高統治者名義頒布了大量包含禁獵、禁伐、禁牧等內容的敕令、赦書、制誥、禁碑，如《唐書·百官志》記載“凡郊祠神壇，五岳名山，樵采芻牧皆有禁，距壝三十步外得耕種。春夏不伐木。京兆、河南府三百里內，正月、五月、九月禁弋獵。”

(二）現代特征：自然與文化融合統一

風景名勝區是生態文明和美麗中國建設的重要載體，是國家形象的重要代表。它凝結了大自然億萬年的神奇造化，承載著華夏文明五千年的豐厚積淀，“是自然史和文化史的天然博物館”，是人與自然和諧發展的典范之區，是中華民族薪火相傳的共同財富。中國風景名勝區在國家保護地體系中占有重要地位，是中國“世界自然和文化遺產”的主體。目前在中國56處世界遺產中涉及國家級風景名勝區43處、省級風景名勝區10處。

《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出，“堅持中國特色，國際接軌。立足國情，繼承和發揚我國自然保護的探索和創新成果。借鑒國際經驗，注重與國際自然保護體系對接。”國際上，早在20多年前，著名的自然環境保護學者、希臘世界自然基金會創始人之一的Thymio Papayannis認為文化遺產與自然遺產密不可分，在濕地保護過程中一直在推動自然和文化價值的整體保護。自2013年開始，IUCN（世界自然保護聯盟）和ICOMOS（國際古跡遺址理事會）在世界遺產保護方面組織開展了系列自然-文化融合（Connecting nature and culture）保護實踐項目。自2016年開始，日本筑波大學世界遺產研究中心就與UNESCO（聯合國教科文組織）世界遺產中心、IUCN、ICCROM （國際文物保護與修復研究中心）和ICOMOS合作，著力于對亞太地區世界遺產進行自然-文化關聯保護的能力培訓。我國的風景名勝區可大致對應全球普遍接受的IUCN自然保護地分類中的第V類“陸地景觀/海洋景觀類”，這類保護地是指人類和自然長期相處所產生的特點鮮明的區域，具有重要的生態、生物、文化和景觀價值。風景名勝區是一個地域綜合體，應注重區域內風景名勝資源的完整保護、保育和恢復，排除任何形式的有損于資源本體及其價值的開發或占用。風景名勝區以自然景觀為基礎，人文景觀為點綴，寺、觀、廟、庵、亭、臺、樓、榭等人文景觀是自然山水的烘托、陪襯，“山之體，石為骨，林木為衣，草為毛發，水為血脈，云煙為神采，嵐靄為氣象，寺觀、村落、橋梁為裝飾也。”（唐岱·《繪事發微》）山水自然與歷史文化的融合統一、兼容并蓄是中國風景名勝區的特色，從景觀價值完整性看，其人文景觀及所承載的文化展示和傳承不能與整體自然環境相割裂。風景名勝區須堅持人與自然和諧共生，堅持文化與自然的和諧統一。當依山而建的十三陵與所在的燕山山麓相分離、當龍門石窟被調出所在的伊河兩岸的龍門山與香山，當避暑山莊的建筑僅僅被當作一個個單體文物來看待，當這類藝術建筑與自然風景有機相融的景象被人為的以自然景觀（山林）/人文景觀（文物）所二分，則不再具備世界遺產的完整性和原真性，也難以表達“以人為之美入自然，符合自然而又超越自然”“移天縮地在君懷”的人地關系和主題思想。

明十三陵（圖片來自網絡）

四、風景名勝區的價值功能

(一）生態價值：國家生態安全的重要保障

總體來看，風景名勝區具有踞山、依水的特點：以大興安嶺-太行山脈-巫山-雪峰山為分界線的第二、第三階梯共集中了約95%的國家級風景名勝區，在階梯分界線地帶，地形垂直起伏大，地質地貌和植被類型豐富，集中了約37%的風景名勝區，88%以上的風景名勝區都分布在江河湖泊周邊，其中，29.5%的風景名勝區分布在我國主要河流20km 緩沖區內。風景名勝區保護了中國不同環境中生物在基因、物種、生態系統和景觀上的變異性和多樣性。32個中國內陸陸地及水域生物多樣性保護優先區域中有國家級風景名勝區71處，總面積39173.8km²，占全國國家級風景名勝區總面積的35.2%^[8]。3個海洋生物多樣性保護優先區域中有16處國家級風景名勝區^[9]。如將原環境保護部和中國科學院聯合發布的《全國生態功能區劃》中確定的50個重要生態服務功能區域和35個中國生物多樣性保護優先區域進行空間疊合，作為影響中國國家生態安全和生態多樣性保護的關鍵生態功能保護區，分析可知：244處國家級風景名勝區中共有119處分布于關鍵生態功能保護區中，數量占比為48.8%，面積占比為48.2%（圖1）。

圖1 中國關鍵生態功能保護區中國家級風景名勝區之分布（制圖：孫艷芝）

(二）美學價值：“融情于景”的自然山水審美啟智功能

與森林公園、地質公園、濕地公園、海洋公園、沙漠公園、草原公園等以某一單類自然資源為主要保護對象而設立的保護地不同，風景名勝區的保護對象并不是某類具體資源類型，而是各類自然文化資源及基于資源組合所形成的景觀美學價值。

絕妙的自然景象往往被賦予極高的審美價值和文化內涵，主要滿足人們對大自然精神文化生活上的需求。單純的山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源只是風景的構成要素。只有在自然山水融合了人的情感和認知，進而體現為一種文化和藝術美學之時，方為“風景”。“圣人含道映物，賢者澄懷味象。至于山水，質有而趣靈。”山水“有可行者，有可望者，有可游者，有可居者。”山水可“悅形”“逸情”“暢神”“林泉之志，煙霞之侶，夢寐在焉”（郭熙·《林泉高致·山水訓》）。“圣人雖在廟堂之上，然其心無異于山林之中。”(郭象·《莊子·逍遙游》)名山大川是華夏文明的支撐體系。中國古代的名山大川，從皇帝到老百姓都可以自由游覽。尤其是魏晉南北朝之后，自然山水開始成為文人士大夫的游覽審美對象，他們通過“問奇于天下名山大川”，觸景生情，激發靈感，悟之于胸，發之于筆墨，誕生了大量的山水詩、山水畫、山水散文、游記等，開創了中國風景名勝山水文化新紀元。唐宋時期，經濟發達，文化繁榮，宗教隆盛，文人學士寄情山水，創辦書院，興建寺觀，加之郊邑游憩地和社會“八景”活動興起，風景名勝區的數量、類型及分布范圍大增，風景名勝區內容得到充實和完善，成為保護自然、寄情山水、游覽欣賞、藝術創作的勝地^[5]。這些活動培養了人們對名山大川獨特的審美意識和保護風景的自覺性。中國古代傳統的山岳風景建設中，特別強調以自然景觀為主，自然與人文融為一體。例如，為保持武當山自然山體的完整性，在道觀設計施工時，要求嚴格遵循因山就勢，不破壞地形，明成祖朱棣親自下圣旨“其山本身分毫不要修動”^[7]。

(三）文化價值：體悟中華民族精神的國民教育功能

我國95%的可居住地已住滿了居民，留給野生動植物的地方已經很少了。我國胡煥庸線東南居住著全國約94%的人口，與之極為相似，也分布著全國94%的國家級風景名勝區^[8]（圖2）。基于歷史原因和現實國情，中國的風景名勝區與人的生產生活、與地區的社會經濟發展密切相關，是自然人文高度融合的生態系統區。反過來思考，正是人類在風景名勝區內長期的生產生活形成了獨具地域特色的民族多樣性和文化多樣性，使得中國絕大多數的風景名勝區具有很高的地域文化價值，這些價值觀具有精神文化功能和科普教育功能，可以讓生于斯長于斯的當地居民產生認同感、歸屬感和自豪感，自然而然地成為一種社會生產生活方式。

圖2 胡煥庸線下的中國國家級風景名勝區分布（制圖：孫艷芝）

中華文明是世界上唯一從未中斷過的文明，是世界唯一既能考古證明、又有文獻證明的文明。數千年來開放包容思維下的文化融合形成了中華文化的自信。地域文化價值對于中國風景名勝資源保護更具獨特意義。錢穆先生曾言：“任何一個國家民族，它能綿延繁衍，必有一套文化傳統來維系，來推動。倘使一民族本身無文化，專待學別人，其前途必有限，其希望亦黯淡。”日本畫家東山魁夷說：“風景畫之美，不僅意味著自然本身的優越，也體現了當地民族文化、歷史和精神。談論中國風景之美，同時也是談論中國民族精神文化之美。”^[10]不少風景名勝區形成的宗教信仰及獨特的地域文化、風俗習慣甚至已經成為地方居民的精神寄托和地理標志，指導本地居民的生產行為。

五、新時期風景名勝區發展建議

基于以上對于風景名勝區性質、特色及價值功能的剖析論證，結合我國風景名勝區在自然保護地體系中的定位和近幾年在自然保護地整合優化過程中的共性問題，提出新時期風景名勝區有效保護和有序發展的若干建議。

(一）加強頂層設計，理順管理體制

一是厘清中央事權和地方事權，構建主體明確、權責清晰、統一規范的管理機構。借鑒相關省市經驗，可設立“派出式”或“托管式”的風景名勝區管理委員會，作為政府的派出機構或授權機構，賦予執法權責，結合生態環境保護督察，強化執法能力。二是借鑒古代的虞衡制、結合目前市縣試行的“山長制”“河長制”，以最具生態價值、科學價值、美學價值的山水網格化為基礎，建立由省市縣分管領導擔任“山長”、“河長”的管理體系，切實解決“管山不管林、管廟不管人，出門要借路、辦事要求人”的問題，切實改變景點式管理、項目化管理的管理模式，切實改變風景名勝區實際管轄范圍遠遠小于規劃應保范圍的局面，實現風景名勝區統一規范高效管理。

(二）強化規劃管控，有效保護資源

一是加強與國土空間規劃的銜接與校核。基于景源價值保護導向的風景名勝區總體規劃，需與基于資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的國土空間規劃加強銜接，尤其是與國土空間規劃的強制性規劃內容、生態功能重要性評價、生態保護紅線劃定及各類約束指標相對接，并在“一張圖”上校核、落實用地權屬、用地指標和用途管制要求，配套基礎工程建設宜與區域市政設施規劃對接，強化“區內游，區外住”，減少人工建設體量，避免過度城鎮化、人工化、商業化的影響，遵循自然規律、美學規律提升生態保育、典型景觀、風景游賞保護規劃的科學性。二是正確處理與其他交叉重疊自然保護地的整合優化關系。自然保護地在整合優化時，摒棄先入為主的思維，不受各種牌牌帽帽的排序約束，不“一刀切”地將風景名勝區和其他自然公園簡單合并，可先自下而上、科學客觀地評價保護地的自然生態完整性、連通性及生態系統服務功能，統籌兼顧涉及其中的各類自然歷史文化資源的完整保護和原真保護，然后再自上而下、結合上位法定規劃、生態紅線、現有各類自然保護地邊界分區內的資源條件、保護對象及真實的保護級別、保護強度等因素，統籌考慮最終確定的保護地類型，避免將最有價值的風景名勝資源主觀地“調出”“退出”，既損害整合后保護地的整體價值，又造成新的“開天窗”和“破碎化”。