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編者按：項目謀劃是投融資咨詢服務的主要內容，近年來地方對項目謀劃工作日益重視，中國國際工程咨詢有限公司承擔了許多省市重大項目謀劃工作，其中部分咨詢合同額超過千萬元。今年4月22日，應海南省政府邀請，公司首席咨詢師郭建斌同志，參加省政府理論中心組學習會，以“重大項目謀劃工作探索與實踐”為主題，為省政府主要領導和相關委辦局以及地市州主要領導專題授課。郭建斌同志認真學習習近平總書記關于發展規劃和項目謀劃工作的重要講話，結合海南發展實際，梳理總結公司相關案例經驗，從宏觀戰略背景、邏輯思維方法和中咨實踐探索三個維度，進行了系統講解，并提出了有價值、有分量的意見建議，得到了省政府主要領導的高度評價，并專門來函表示感謝。在講座材料的基礎上，經過進一步思考研究，公司組織撰寫了重大項目謀劃工作探索與實踐系列文章，包括問題與對策、邏輯思維方法、典型案例分析等，本期是系列研究的第一篇。

重大項目謀劃工作存在的主要問題和對策建議  

黨的二十大擘畫了“兩步走”戰略和建設中國式現代化國家的宏偉藍圖，加快構建新發展格局，切實推動高質量發展是首要任務。從現階段看，擴大有效投資仍然是促進經濟增長和推動高質量發展的重要路徑。2022年全社會固定資產投資57.2萬億元，同比增長5.1%，資本形成拉動經濟增長1.5個百分點，對經濟增長貢獻超過50%。當前，各地拼政策、搶項目、爭招商日益激烈，部分地方投資增長乏力，重大項目不足，特別是高質量的產業項目不足已成為影響發展的重要因素。各地正在組織開展“十四五”規劃中期評估和規劃修編調整工作，要進一步加強重大項目研究，謀劃一批、儲備一批、建設一批、投產一批，充分發揮投資拉動經濟增長的關鍵性作用。

一、提高認識，深刻把握做好項目謀劃工作的重要意義

未來五年是全面建設社會主義國家開局起步關鍵時期，2023年是全面貫徹落實二十大精神的開局之年，做好重大項目謀劃、促進投資增長，是深入貫徹新發展理念、加快構建新發展格局、著力推動高質量發展的重要抓手。

——抓好重大項目是實現經濟高質量發展的重要途徑。習近平總書記強調，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。經濟高質量發展是高質量發展的核心和關鍵，積極擴大有效投資，是提升國內國際雙循環質量水平，推動經濟高質量發展，實現中國式現代化的重要方式。當前，發展不平衡不充分問題仍然突出，推進高質量發展還有許多卡點瓶頸，科技創新能力還不強；確保糧食、能源、產業鏈供應鏈可靠安全和防范金融風險還需解決許多重大問題。必須瞄準未來大國競爭戰略制高點，在科技創新、產業發展、基礎設施、國家安全等關鍵領域，部署支撐高質量發展的標志性重大工程；瞄準影響群眾切身利益“關鍵小事”，提出一批點多面廣的打捆項目；聚焦需要集中力量解決的大事、難事、急事，聚焦需要政府發揮作用、存在經濟外部性的領域，優選具有全局性影響、需從國家層面推進的“重中之重”項目，加快謀劃一批強基礎、增功能、利長遠的重大工程項目。

——抓好重大項目是社會主義現代化建設的寶貴經驗。從“一五”到“十四五”，每個五年規劃國家都部署了百余項重大項目，涵蓋科技教育、基礎設施、產業發展、生態環保、社會民生等諸多領域，從中央預算安排、財政金融支持到土地能源要素保障等方面優先傾斜，一批世界級標志性重大工程建成投運，一批前瞻引領性項目部署實施，一批關乎群眾切身利益的民生項目扎實推進，體現了中國特色社會主義制度能夠發揮集中力量辦大事的優越性。“一五”時期，面對滿目瘡痍、百廢待興的局面，在前蘇聯的援助下，我國布局建設的156項重大工程，奠定了新中國工業的基礎；“十三五”時期，布局建設的165項重大工程，推動了全面建成小康社會的實現；“十四五”時期，謀劃的102項重大工程，是實施規劃綱要的牛鼻子，建設社會主義現代化國家的重要支撐，堅持項目跟著規劃走，要素隨著項目走，開辟綠色通道，做好重大項目的財政、金融、用地用海用能保障。我國經濟發展的歷史實踐，證明了重大項目是推動經濟高質量發展的“壓艙石”。

——抓好重大項目是促投資保就業穩增長的重要手段。在當前經濟下行壓力較大的情況下，有效投資仍是拉動經濟增長的主動力，項目是投資的載體、發展的平臺，抓項目就是抓發展，謀項目就是謀未來。發展是第一要務，項目是第一載體，有項目才有發展，有大項目才有大發展，充分發揮重大項目對經濟社會發展的支撐作用和對產業轉型升級的引領作用，促進經濟社會持續平穩健康發展。2023年4月，國家發改委主任鄭柵潔同志在《求是》雜志發表署名文章，強調“沒有項目，沒有投資，就沒有未來”。為拉動投資，今年中央將安排預算內投資6800億元，比去年增加400億元。《2023年政府工作報告》指出，政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資，全年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動，促進區域優勢互補、各展其長，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發民間投資活力。

二、客觀分析，清醒認知項目謀劃工作存在的主要問題

——項目質量不高。因認識、能力、投入等諸多原因，一些地方謀劃項目呈現“碎、散、小”特點，投資規模小、缺乏重點、布局散亂，難以集群培育、鏈式延伸，高質量的項目特別是具備重大帶動作用、輻射一片、引領帶動一方的龍頭產業項目少；一些項目脫離地方發展現實，好高騖遠，缺乏落地基礎，對產業鏈延伸-產業集聚-產業生態構建的支撐不強；謀劃偏重產業投資項目，而對創新平臺、人才招育重視不夠；一些項目沒有準確、及時、全面領會理解相關政策要求，在推動產業轉型升級、實現綠色低碳發展、促進招商引資、爭取各類專項支持上效果不明顯。

——項目要素不實。一些地方存在項目謀劃與落地實施脫節的現象，部分項目難以取得實質性進展。謀劃項目研究深度不夠、可行性不足、成熟度不高，涉及用地、用能、用海、環境評價、社會風險與安全評價等分析論證不夠、相關部門審批難以通過，項目投資估算不實，融資方案包括資本金和債務安排難以落實等，造成許多項目最終僅僅停留在謀劃層面，難以轉化到實施層面推進。

——建設進展不快。由于項目研究論證不充分，要素保障難以落實，或是項目涉及農業用地、征地拆遷、移民安置，或是涉及生態環境、安全與社會穩定分析，影響了項目的決策審批或核準備案。有的項目即使獲得政府審批或核準備案，但在實施過程中仍然出現項目用地范圍變化、技術方案重大調整、投資嚴重超概算等情況，項目需要重新報政府審批或核準，導致項目建設停滯等情況。

——項目儲備不足。一個項目從提出概念到決策實施要經過研究、篩選、儲備、論證、決策、實施諸多環節，也是研究測算、篩選淘汰、分析論證逐步深化的動態過程。基于各地的實踐經驗，要實現“穩投資促增長”目標，儲備項目與實施項目的數量規模大致應在5:1的比例關系，也就是說儲備項目數量和規模應是在建項目的5倍左右。近年來各地加強了項目謀劃與儲備工作，普遍建立了重大項目儲備庫，也入庫儲備了許多項目。由于缺少前瞻安排和動態優化，項目數量、投資規模不能很好地保障地方經濟社會發展的需要。

三、深入研判，理清項目謀劃工作質量不高的主要原因

分析產生上述問題的根源，主要在于前期工作不充分、推進主體不明確、工作機制不健全等，而更深層次的原因主要有以下四個方面。

——項目謀劃的認識還不到位。由于項目謀劃是前瞻性、預測性的工作，謀劃與落地實施需要一個過程，存在一定的不確定性與滯后性，許多項目還需要通過招商引資推動，只有少數項目能在短期內轉化為現實生產力，許多基礎設施項目需要3、5年甚至更長時間的前期研究。一些地方基層單位和一些部門，對抓項目、促投資、穩增長重要性的認識還相當不足，沒有深刻把握“抓經濟的關鍵是抓投資，而抓投資的關鍵在抓重大項目”的邏輯關系，普遍存在“抓招商、重建設、輕謀劃”的思想，項目謀劃主動性不強、積極性不高。

——項目謀劃的水平能力不高。近年來，各地政府開始重視重大項目謀劃工作，紛紛成立市縣區重大項目辦公室，抽調人員專門負責項目謀劃管理工作，項目謀劃水平有了一定提升。由于項目謀劃具有專業性、科學性、前瞻性、動態性等特點，要求相關人員具備較高的政策水平、專業素養和學習能力。但因人員編制、工作經費等原因，重大項目辦除承擔事務性管理工作，難有精力及時學習、系統思考、深入研究，單單依靠自身力量，難以保障項目謀劃質量水平。

——項目謀劃的經費投入不足。由于對項目謀劃工作重要性認識不足，對工程咨詢機構專業服務價值缺乏認同，一些地方政府舍不得在項目謀劃工作上投入足夠的工作經費，總希望“花小錢、辦大事”，甚至“不花錢、辦要事”。特別是在當前地方經濟增長放緩、財政收入增長乏力、而各類剛性支出又難以控制的情況下，一些地方大幅度削減項目謀劃工作經費，長期大量拖欠第三方專業咨詢機構服務經費的情況也時有發生，嚴重影響了項目謀劃工作的開展。

——項目謀劃的思路不夠清晰。因為專業背景、工作經歷缺失等原因，一些基層項目謀劃人員缺乏清晰的謀劃工作思路，對國家宏觀經濟政策、相關產業發展規劃、各級財政預算專項、金融融資工具等理解不足，對項目前期工作相關規定、要求、規范學習不夠，對產業鏈創新鏈研究不深，對專項債、開發性政策性金融、REITs等新型融資工具學習不夠，導致項目前期分析不深入、論證不充分。

四、拓寬視野，探索創新項目謀劃工作的思路理念

提高項目謀劃質量，需要創新項目謀劃思路理念，遵循“前瞻性、系統性、科學性和動態化”基本原則，堅持戰略規劃引領，核心項目帶動，圍繞產業鏈創新鏈，系統謀劃重大項目。

——把握前瞻性。一個項目從謀劃研究到要落地實施通常都需要有一個過程，短的幾個月、一兩年，長的則達數年甚至數十年。比如三峽工程，早在新民主主義革命時期，孫中山就有了偉大夢想。新中國成立后，毛澤東主席書寫了“高峽出平湖，當驚世界殊”的豪邁詩篇。但真正開始項目前期工作，則是改革開放后，做了大量艱苦細致的研究論證分析，90年代經過全國人大常委會審議通過才得以開工建設。所以，項目謀劃必須立足當前，著眼長遠，前瞻分析經濟社會發展趨勢，客觀判斷國內外形勢變化方向，科學預測社會民生和市場需求，合理設計項目建設目標任務和主要內容。

——堅持系統性。項目謀劃是一項復雜的系統工程，涉及經濟、技術、資源、生態、環境、社會、民生等眾多領域，包括政策分析、市場預測、工程設計、投資估算、融資安排、財務評價以及能評安評環評等諸多專業，必須堅持系統觀念，從全局出發，把握宏觀政策，洞悉中觀產業，著眼微觀項目，全面深入分析項目的政策規劃符合性、市場民生有效性、技術工程可靠性、要素資源可靠性、運營管理保障性、經濟社會有益性以及風險影響可控性。

——突出科學性。項目謀劃工作要求高、責任大，必須堅持科學嚴謹的態度、實事求是的精神，運用科學的方法和工具，當前特別是要借助互聯網、大數據、衛星遙感等現代科技手段，精益求精，嚴格執行相關工作程序和工作規范，扎實、深入、充分做好項目前期工作，切實提高項目研究工作質量，同時深入分析項目可能出現的各種風險因素，有針對性的提出應對措施建議，有效規避各種風險影響，確保項目順利實施、有效產出。

——保持動態化。項目謀劃是一個研究工作逐步深入的過程，按照世界銀行等國際金融組織項目全生命周期的理念，從項目概念提出，到項目建議書、初步可行性研究、可行性研究，再到項目初步設計，項目研究深度漸次提高，項目研究耗費也越來越高。同時，隨著時間的推移，由于經濟社會的快速發展，外部形勢的急劇變化，科學技術的突飛猛進，世界格局的復雜多變，項目的建設條件、市場需求、技術方案、建設內容等也隨之變化，必須堅持動態思維，密切關注經濟社會、科學技術、民生需求等方方面面的發展變化，及時優化項目方案，動態調整項目庫，做到實施一批、謀劃一批、儲備一批。

五、尊重科學，扎實推進項目謀劃的各項基礎工作

——堅持戰略規劃引領。習近平總書記指出，編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。實踐證明，用發展規劃引領經濟社會發展，是符合中國國情、彰顯制度優勢的體制安排，已成為中國特色社會主義發展模式的一個鮮明特點和世界各國借鑒學習中國發展經驗的一個重要窗口。重大項目是落實發展規劃最具有操作性的內容，也是推動發展規劃實施的重要支撐，各級投資主管部門要進一步加強統籌，以強烈的責任感、使命感、緊迫感，緊緊圍繞國家中長期發展戰略，做好重大項目的謀劃和推進工作，堅持“項目跟著規劃走，要素隨著項目走”，開辟綠色通道，做好重大項目的財政、金融、用地用海用能等要素保障，為實現經濟社會發展目標提供有力支撐。

——系統謀劃整體推進。要拓寬視野放眼全球，客觀分析世界產業格局演變方向、空間布局規律和技術發展趨勢，謀劃布局未來產業，提前進入新賽道、新空間；要跟蹤政策把握宏觀，瞄準國家的政策導向和資金投向，策劃申報儲備一批與國家重大戰略匹配的標志性項目，做到謀定項目等政策；要立足地方發展實際，圍繞特色資源、優勢區位和民生需求，謀劃一批定位高、體量大、業態優、帶動性強的大項目；要圍繞產業鏈創新鏈，重點謀劃具有強大影響力、輻射力和帶動力的重大產業項目，以重大項目為龍頭，骨干企業為核心，以企引企、以商帶商，積極延伸產業鏈，培育重大產業集群，力爭謀劃一個、引進一群、輻射一片、帶動全域。

——動態優化項目儲備。堅持“項目為王”理念，把前期工作放在重中之重的位置，精心謀劃，科學認知，完善要件，不斷提升項目成熟度，做到對上可申報，對外可招商，對內可落地。分級分層建立重大項目謀劃推進機制，形成項目庫梯次結構，源源不斷地謀劃生成一批打基礎、補短板、調結構、立長遠的重大項目，特別是謀劃一批投資規模大、附加值高、產業鏈長、帶動性強、前景好的產業項目，增強項目儲備的厚度，同步抓好重大基礎設施和民生項目的謀劃。要增強資源要素配置的可持續性，節約集約利用土地，加強生態環境保護，守住安全底線。

——發揮專業機構作用。2022年6月16日，時任國務院副總理的韓正同志專門到中咨公司調研，研究部署國家重大項目前期工作。他強調，發展是我黨執政興國的第一要務，當前我國發展面臨的不確定性增多，要深入論證、科學決策，扎實推進重大項目建設，更好發揮有效投資的關鍵作用，為穩住宏觀經濟大盤提供有力保障。目前，全國有各類工程咨詢機構3.3萬多家，其中具有甲、乙級資信的工程咨詢機構6千多家，從業人員近370萬人，其中具有咨詢工程師資格的專業技術人員13.7萬人，一支以咨詢工程師為核心的工程咨詢專業技術人才隊伍已經形成，在服務我國經濟社會高質量發展方面發揮著越來越重要的作用。大多數工程咨詢機構以項目咨詢為核心業務，是各地項目謀劃的主要力量。要堅持先評估后決策，廣泛聽取專家意見，做好多方案、多維度的論證研究，科學高效推進重大項目建設。

當前，各地對開展項目謀劃的重要性和緊迫性認識日益提高，中咨公司也陸續承擔了新疆兵團、海南、南昌、長春、大連、哈爾濱等省市區縣重大項目謀劃工作，圍繞產業鏈創新鏈，系統開展重大項目謀劃工作。各地政府對中咨公司期望很高，項目謀劃成果既要有前瞻性、科學性，還要有系統性、獨特性，更要有針對性、操作性。必須加強理論研究，進一步理清重大項目謀劃邏輯，合理構建項目謀劃模型，探索科學工作方法，系統總結、提煉推廣重大項目謀劃成功案例，進一步提升重大項目謀劃的能力和水平。

作者：中國國際工程有限公司  

         郭建斌 伍思宇 衣夢耘 龔瑤