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國內外生態券制度研究與應用啟示

石緞花 劉怡可 車璐

摘要：生態券制度是一種正在探索中的生態產品價值實現機制，其內涵和外延無論在理論還是實踐層面都尚未定型，學術和實踐領域對其理解也有較大差異。本文以澳大利亞生物多樣性銀行、美國濕地銀行以及德國生態賬戶等國外生態劵制度實踐和浙江麗水云和縣“土地出讓+生態劵”機制、福建南平的森林生態銀行等國內生態劵制度探索為例進行研究。總結來看，基于國際經驗和我國實踐探索，生態券制度可以通過搭建市場化多元化生態產品交易體系，將生態券作為標的物，通過細化具體的內容和形式，系統構建基于生態保護修復的生態產品價值實現機制。

關鍵詞：生態券制度；生態產品價值實現；生物多樣性銀行；濕地銀行；生態賬戶

一、生態券制度研究的基本情況

生態券的提法在國內外均有出現，且不同研究中其內涵和外延差異較大。國際上的生態券又稱綠色生態代金券（Ecocheques），是由公司為了減稅而發放給員工的福利券，用于購買相應的生態產品，比如帶有歐盟的新能源節能標簽家電或帶有A+、A++和A+++標簽的舊能源家電。在國內，“生態券”一詞首先出現在區域間財政生態補償制度中，是一種由政府管理、發放的地方債券，并專門用于生態保護領域。除此之外，國外的生態信用、生態積分、可轉移的發展權以及國內的地票、碳票、生態指標交易等即使沒有以生態券命名，也可以認為是生態券的范疇。可以說，生態券制度處于不斷完善和創新中。近幾年，在我國生態券常被學者以及地方政府視為生態產品價值實現的市場化交易載體。

鄒朝暉等曾對基于“生態券”的生態用地占補平衡機制進行研究。文章認為“生態券”是生態用地占補平衡市場化交易的媒介，是一種通過相應措施將高生態潛力區域修復成高生態價值區域后，因區域生態價值提高而形成的能夠在交易平臺直接交易的指標。作者認為該制度構建思路為：在法律法規等頂層制度要求強制實施生態用地占補平衡的基礎上，通過專項規劃識別區域內高生態價值區和高生態潛力區，建立以高生態潛力區為基礎的生態用地補償地塊庫，同時通過制定明確參與主體權責利、激勵性和約束性政策，以及生態積分量化細則、“生態券”交易規則、補償實施方案等具體實施細則，最終由“生態券”交易平臺按照既定規則組織實施“生態券”交易，實現區域生態用地占補平衡。

韓博等對基于國土空間整治修復的生態券理論解析與制度設計開展了研究，在該研究中，生態券是特定生態單元生態功效變化程度的價值量化，生態券制度是對生態券生產、應用、交易、評估、監測等進行管理的政策體系。生態券制度設計的總體思路是以國土整治為生態券實施對象、以占補平衡為需求驅動、以生態補償為建設目標，以集成生態系統功能、投入、耗散的生態功效框架為生態券測算依據，以國土空間生態修復潛力評價引導生態券價值修正，實現對項目尺度保護修復的整體生態價值的量化。生態券測算包括區域背景設定、項目尺度計算、區域系數修正三個步驟，銜接國土空間生態修復管理流程中區域規劃、項目建設、項目評估三個環節。

廣東省國地規劃科技股份有限公司與廣東省國地資源與環境研究院曾開展過生態券制度的研究。其研究同樣是基于生態用地占補平衡，保證整個區域自然資源的總體生態價值不降低。其目的是鼓勵各級政府部門或社會主體在規劃的擬補償生態用地范圍內先行開展生態保護修復與國土綠化工作，驗收后提升的生態價值形成可在市內跨區交易的指標，即生態券；用于建設項目占用森林、濕地、海洋自然岸線等自然資源的替代補償，助力推動生態空間保量提質。

可以說，目前國內對生態券的定義和應用場景并沒有達成一致意見。理想中的生態券可以反映生態產品的權益關系，將生態產品供給能力進行量化并作為一種典型的市場化的交易載體，推動生態產品價值的實現。從實踐角度，各地并未完全按照學術研究的相關思路，而是自行展開了實踐和探索。

二、國外典型生態券制度應用

（一）澳大利亞新南威爾士州生物銀行

澳大利亞新南威爾士積極推行遵循生物多樣性中和原理的“生物多樣性銀行”（NSW Bio-Banking），并且在2017年頒布了《生物多樣性保護法2016》對該制度的實施予以保障。首先，該銀行設立的目的在于呼吁市場保護生物多樣性價值，減少對生物多樣性的影響，并力求實現“生物多樣性的零凈損失”。其次，該銀行本質上依然是一個交易平臺，其交易的基礎是“生態信用”，主要包括“生態系統信用”與“物種信用”兩種。為鼓勵銀行運行，配套了生物多樣性補償計劃，其目標是一個建設項目對環境的不良影響可以由場地外另一塊被稱為“生物多樣性銀行場地”的土地加以中和（抵消）。

1.運行機制

NSW生物多樣性銀行中的關鍵主體為“提議人”與“地主”，提議人是從事開發或清理活動的人，是生態信用的購買方，主要指開發商；地主是土地擁有人或所有者，是生態信用的出售方。首先，提議人需確定補償計劃是否適用于某項開發活動。若適用，則需聘請“認證評估師”按照Biodiversity Assessment Method（簡稱“BAM”）生物多樣性評估方法評估其項目。評估師須編制生物多樣性評估報告并計算補償建設活動對生物多樣性殘余影響所需的生態信用的數量與種類。評估結果與報告是提議人提交建設申請的一部分。此后，權威機關根據相關規定對提議人的項目申請進行評估并決定是否批準。若批準，則提議人需按規定履行自身義務。履行義務的方式有兩種，一是在市場上購買同類生態信用進行補償，二是確定其信用義務的成本并將錢支付給“生物多樣性保護基金”。其次，土地所有者須進行資格標準確定，聘請“認證評估師”對其所有土地進行評估并計算生態信用，隨后與保護信托機構簽訂生物多樣性管理協議并出售生態信用。生態信用的交易價格由市場供需關系確定，取決于土地所有者和信用購買者之間的協商。

2.生態信用的核算

BAM方法可用于評估建設項目用地和生物多樣性銀行用地的生物多樣性價值變化。在該方法中，計量生物多樣性的生態信用分為兩類：一是生態系統信用，用于衡量對受威脅生態群落和瀕危物種的棲息地影響的補償需求；二是物種信用，用于衡量對受威脅物種個體或棲息地范圍影響的補償需求。生物多樣性價值包括三個維度：土地的景觀價值、土地上的原生植被價值和土地上的受威脅物種價值。必須評估的特定屬性包括該用地在景觀中的重要性及其連通作用，建設用地內的原生植被的范圍、類型和生長條件，以及受威脅物種個體或棲息地范圍影響等。

為了方便起見，銀行利用生物多樣性信息數據庫以及生物多樣性評估方法確定了“生物多樣性計算器”以進行信用的計算。

3.生物多樣性信托基金

生物多樣性銀行建立了以生態信用為標的物的交易市場，與本州范圍內有生物多樣性價值的土地所有者和開發商簽訂協議，進行生態信用的交易，生物多樣性保護信托負責管理生物多樣性保護基金。比如森林經營者可以向破壞森林生物多樣性的企業出售生態信用額度，以此作為森林經營管理活動的資金來源，這些信用將被記錄在環境與遺產局（Office of Environment and Heritage，簡稱“OEH”）的登記簿上，“繳存資金”將轉移到生物多樣性保護信托基金。除了購買生態信用額度外，企業也可以選擇直接通過向生物多樣性保護信托付費，履行他們在開發許可條件下的補償義務。對于多數企業來說，這種履行義務的方式更快、更便捷。此外，生物多樣性信用額度也可以出售給有意愿投資保護生物多樣性的社會組織和政府。

（二）美國濕地緩解銀行

美國的濕地緩解銀行是一種監管驅動下的市場，以濕地信用為標的物進行交易，實現“占補平衡”目標。濕地緩解銀行的發起人通過保護濕地創造濕地信用，然后將濕地信用以市場價格出售給會對濕地造成破壞的開發者，并從中盈利。自1990年起美國濕地緩解銀行數量不斷增長，至今已有1500多個，范圍基本覆蓋各州，在濕地保護中發揮著重要作用。

1.運行機制

美國濕地銀行的主要利益相關方為濕地緩解銀行發起人、濕地開發者以及濕地緩解銀行審核小組（Mitigation Bank Review Team，簡稱“MBRT”）。濕地銀行發起人（濕地信用的賣方）主要是私人企業、政府機構、非營利性組織等。他們需要首先向MBRT提交計劃書草案，通過審核后簽署協議并按內容履約，建設濕地緩解銀行，創造濕地信用，獲得收益。濕地開發者（濕地信用的買方）通常是從事開發活動、對濕地造成破壞的開發者。開發前，必須盡可能選擇避免破壞濕地或將破壞最小化的方案，對于那些無法避免且已經最小化的不良影響，需要購買濕地信用進行等效補償。濕地緩解銀行審核小組由美國環保署、美國陸軍工程兵團、相關聯邦機構、州政府及地方政府等構成，負責審核賣方提交的計劃書草案，對銀行協議書的履約和濕地信用進行監管；同時也負責監督濕地開發者的開發活動。

2.核算方法

濕地信用價值的確認是濕地緩解銀行交易的核心內容，主要有基于面積與功能的兩種確認方法。基于面積的方法指通過測量濕地面積，按不同比率折算濕地信用，影響因素包括濕地類型和濕地保護方式；基于功能的方法是通過評估補償性濕地的生態功能進行測算，例如佛羅里達州使用的是UMAM評估方法（The Uniform Mitigation Assessment Method，簡稱“UMAM”）。該方法先對待評估的濕地單元的景觀條件、水文條件和群落結構進行定性描述，然后對生態功能指標進行打分，以此定濕地信用。基于面積的方法比較簡單、粗略；基于功能的方法雖然相對復雜，但是較為精準。濕地緩解銀行的濕地信用的具體測算方法各有差異，每家銀行確定濕地信用時只會選擇其中的一種。

3.管理機制

美國濕地緩解銀行的長效管理機制從濕地緩解銀行建立之初即開始，一直延續到濕地交易完成之后，實現了對濕地生態效益的長效保護。主要體現在兩個方面：一是濕地補償過程中對濕地交易的監管，二是濕地補償完成之后對濕地效益的后期評估和長期管護。《瀕危物種法》規定，濕地緩解銀行補償必須制定長期的管理計劃，包括確定保護的任務、資金預算、長期管理費用等，來確保恢復濕地場址的可持續性和持久性。濕地交易過程中，監管部門負責監督以促進濕地信用得到嚴格與準確的評估，確保受損濕地的生態效益得到相等甚至更高的補償。濕地交易完成后，定期評估也是必要的。

（三）德國生態賬戶制度

德國《國家自然保護法》和《聯邦建設法典》是生態賬戶的重要法律依據，要求必須對造成影響的自然生態系統進行補償。但是規定實施初期卻遇到了補償質量較低以及開發商需要履行復雜的程序問題。為此，德國開始采用生態賬戶體系（Eco-account System）以消除生態影響，使之成為了德國典型的生態補償措施之一。德國生態賬戶制度中，可交易標的為生態積分（Eco-Points），其運行原理同美國的濕地銀行和澳大利亞的生物多樣性銀行。

1.運行范圍

開發商作為責任主體有義務通過自然保護和景觀管理等措施，或者以其他替代措施來補償不可避免的負面影響，如購買生態積分或自行運營管理生態賬戶等，進而彌補建設和生產活動引發的生態損失。開發商需要在建設活動開始前完成補償措施，才能獲得項目許可。其中，景觀規劃是賬戶運行的重要參考，該規劃由地方政府制訂，確定適宜補償的區域，并明確可供選擇的補償措施，比如生態修復、土地復墾、生態系統管理、生物多樣性保護以及具體的生態價值計算方法等。與此同時，由于不同的景觀規劃有一定的異質性，因此規劃要求生態指標只適用于本區域。這就意味著區域生態賬戶的收支平衡表征當地生態環境質量基本穩定。法律也明確了三種禁止開發的情形：完全符合良好農業實踐或有序森林管理的土地；僅維持自然和景觀現存狀態而難以提升生態價值的土地；已參與其他生態補償項目或開發利用規劃的土地。

2.實施步驟

地方政府、開發商和第三方機構可以申請創建和運營生態賬戶。具體步驟包括：（1）編制生態賬戶規劃；（2）與當地有關部門協商，將擬作為生態賬戶管理的土地計入生態土地登記簿；（3）實施規劃，開展保護措施；（4）依據施工和生產帶來的生態影響評估需要補償的生態積分數量；（5）確定生態補償的具體措施。開發商可以用生態積分來抵消占用自然生態空間所產生的不良影響，也可以轉讓賣給第三方。

3.評估標準

各州對生態積分的評價標準不盡相同，但評估原則、技術方法大同小異。以巴伐利亞州生態積分評估方法和技術標準較為有代表性。該方法考慮物種和生存空間的差異化，將生態積分的評估分為兩類：一是對于可根據面積計算和劃界的，由景觀規劃師根據自然生態系統的面積和《巴伐利亞州生態補償條例群落生境名錄劃歸細則》計算；二是對于無法清楚確定邊界或者不能按面積等進行數量評估的，由景觀規劃師通過定性方式評估。政府一般會制定生態積分交易的最低價，最終交易價格由買賣雙方協商確定。政府主管部門對生態賬戶補償涉及的積分評估、預防措施、生態保護措施等進行長期監管，確保生態補償措施落實到位。

三、國內相關生態劵制度探索

（一）浙江麗水云和的生態產品價值實現機制

浙江省麗水市開展了生態產品價值實現機制試點建設，隨后云和縣頒布了《云和縣土地出讓領域生態產品價值實現機制試點方案》。這一文件是對生態券制度的一個應用，主要特點是強調了生態資源核算基礎上買賣，可以理解為這是一種在土地出讓的基礎上考慮了生態價值的思路，而生態券更大范圍的交易功能并未得到體現。

云和生態券制度的基礎也是對自然資源資產進行清查統計。其主要思路是在土地出讓時同步評估核算生態環境增值，構建了一種“經濟產出價值+生態環境增值”的生態資產評估核算和生態價值實現路徑。

1.評估方法

該制度的關鍵是明確生態環境增值方法的核算，可以理解確定生態券的價值。計算公式為：

生態環境增值=土地使用權評估價值×〔（麗水本地EI值-全省EI均值）÷全省EI均值〕×（100%-項目地塊所在地生態產品價值實現率RGEPre）。

其中，EI指生態環境狀況指數，包括生物豐度指數、植被覆蓋指數、水網密度指數、土地退化指數、環境質量指數等，主要來自于《浙江省生態環境狀況評價報告》。GEP為生態系統生態總值，GEPre為實現了的生態產品價值，RGEPre為生態產品價值實現率（%），即：GEPre/GEP。

該文件認為土地增值效益應從“量、質、價”三個維度進行核算。其中，土地使用面積、建筑面積、用地性質等因素表征“量”的價值；本地EI與全省EI的差值反映“質”的水平。兩者基礎上再加上尚未轉換的生態產品價值空間為本區域的生態環境的經濟價值，即“價”。

2.應用范圍

這一公式的應用主要在試點范圍內，選擇縣城規劃區外的非住宅類和非工業類其他經營性出讓項目作為試點項目范圍，首選位于生態環境較好的區塊且為商業用途（旅游項目用地）的出讓地塊，也意味著其應用空間相對有限。文件要求地塊出讓后生態環境增值部分資金專項用于本區域生態環境改善建設。

擴大試點范圍后，為鼓勵相關產業發展，采用核減生態增值的方式，以鼓勵《戰略性新興產業重點產品和相關服務指導目錄》《中國制造2025》、“互聯網+”等國家鼓勵的新產業、新業態的發展。

3.實際應用

2020年7月，云和縣一宗面積493.62平方米的商業用地，經過31輪競價，最終以128萬元的價格成交。其中，9.75萬元為生態增值部分。云和縣云北投資開發有限公司競得地塊使用權，成交后將在該地塊建設一座賓館。云和案例中的生態增值將注入“兩山”銀行，用于當地生態環境保護和改善。

云和案例的優點包括兩個方面：（1）它所明確的土地生態效益的增值建立在土地出讓的基礎上，因此該方法的應用有明確針對的部門，即自然資源部門。這種做法規避掉了多部門協同困難的問題。（2）增值評估的核算所需要的數據都是經過權威部門發布的。因此這種核算方法的統一性有助于同一區域內的應用，比如浙江省對各市以及麗水市對各縣的考核對比。但是該方法過度依賴GEP核算，并且以實踐來看，目前應用范圍僅限于麗水云和縣，成交地塊也僅有一塊。

（二）福建南平森林生態銀行案例

福建南平市開展了多種類型的生態銀行建設。其所轄順昌縣是福建省重點林業縣，森林覆蓋率80.5％，具有豐富的林木資源，然而，南平市生態資源的分布具有碎片化的問題，這給生態資源轉化為經濟價值造成了阻礙。為解決這個難題，2018年起，南平市在順昌縣開展“森林生態銀行”試點工作。

1.運行基礎

生態銀行運行的基礎在于福建省自然資源的調查、匯總、歸類，并繪制了自然資源“一張圖”，在此基礎上明確了不同類型的自然資源的生態屬性和產權歸屬。結合三權分置改革，當地的特色資源，比如山、水、林、田、湖、古民居等的經營權、資格權、使用權以轉讓、租賃、托管、特許經營等方式流轉到“生態銀行”。

2.參與主體

“森林生態銀行”是由政府牽頭打造的自然資源集中收儲和統一整治開發的中間運營平臺。市政府授權“南平市金融控股有限公司”作為出資人代表與合作方 （國企、金融機構及民企等） 共同出資成立南平生態銀行有限公司。森林生態銀行作為中間機構，收儲方對接農戶需求，開發方對接綠色產業運營商，并引入社會資本，將生態資源最終轉化為生態資本，解決當地生態發展與經濟發展矛盾的問題。為推動銀行運行，“福建順昌林業資源運營有限公司”成立，即南平市“森林生態銀行”順昌分公司。下設數據信息管理中心、資產評估收儲中心、綠昌林木經營有限公司、綠昌托管有限公司和林業金融服務公司。兩個中心主要提供數據和技術支持，三個公司負責對資源進行專業化的收儲、托管、經營和價值提升。

3.運行機制

森林生態銀行形成了“資源摸底、項目策劃、價值評估、流轉儲備、整體提升、開發運營、金融運作、實施監管”的操作流程。在森林生態銀行業務前端，儲存林農碎片化、分散化的森林資源，主要方式有林權抵押擔保、贖買收儲、托管經營、合作經營等；在業務后端，造林撫育、集約經營、綜合開發森林資源，形成優質高效的資源資產包并轉化為資金，主要方式有項目收益、抵押貸款、資本運作等。銀行重點提供原材料基地、重資產、生態、市場等方面的服務。比如，“森林生態銀行”借助專家委員會等專業機構力量，提升森林經營質量，打造森林產品品牌。采用贖買、入股、租賃、托管等方式集中流轉林木資源，解決林權分散化的問題；通過實施國家儲備林質量精準提升建設工程，提高了森林質量；推行國際森林認證（FSC），推動森林經營參與全球貿易市場；通過積極發展木材經營、竹木加工、林下經濟、森林康養等“林業+”產業，推動林業產業多元化發展。南平市還展開了森林碳匯交易，這也是福建省首筆林業碳匯及全國首筆竹林碳匯。運營后三年時間內，“森林生態銀行”辦理了林權抵押貸款 248 筆共2.07 億元，林地畝產值增加超過2000元。

福建森林生態銀行本質上是搭建了林權的交易平臺，只是其交易的標的并非生態券，而是林權。它關注開發利用環節，即強調資源的整合和多元化的利用，走的是一條對森林資源產業化的路徑。盡管該銀行的總體架構比國外的生態銀行更為復雜，比如目標的綜合性和工具的多元化，但是這一創新還存在不少問題，比如資源底數不明、產權不清、估值技術不統一、市場不健全、交易體系不成熟、市場競爭不充分、經營效益不高、定價體系混亂、缺少信息披露、社會資本參與程度低、應用范圍有限等等，未來還有較大的改進空間。

四、啟示與思考

總之，國內外針對生態券制度目前并沒有明確的定義，實踐中各國各地都是基于自身情況設計了具體的制度形式和內容。我們認為目前最能反映生態券價值的是澳大利亞的生物多樣性銀行、美國的濕地銀行以及德國的生態賬戶。盡管在政策目標、出發點、交易標的物等方面存在不同（見表1），它們的共同點是均為由政府搭建的專門對產權清晰的自然資源生態權屬進行交易的平臺，主要使命是對經濟建設和開發活動造成的對生態系統或生物多樣性的負面影響進行修復或者補償，促進“生物多樣性中和”或者“生態中和”，最終實現“自然資本增值”或“生物多樣性凈增益”。需要指出的是，生態券制度得以運行的基礎是法制上對生態保護凈零損失或者生物多樣性中和的強制性要求；生態資源資產化得以可持續的還是需要形成規模化的生態產業，其基礎在于生態資源交易市場的構建以及為保證交易配套的制度。

表1 生態系統服務交易平臺對比分析

我國目前與之最為類似的是福建南平的生態銀行以及浙江麗水云和的土地出讓+生態增值模式，但是兩者都未真正發揮生態券的核心價值，即核算基礎上通過搭建平臺促成交易。福建南平森林生態銀行模式嚴格來說其并未反映出生態信用的靈活性以及對多種生態系統的適用性。浙江麗水云和縣的實踐，將生態增值和土地出讓綁定，強調了對土地生態增值的估算而并沒有充分利用交易提高市場配置效益。

未來生態券制度在我國有較大的應用空間。可以在積極參考國際經驗、充分考慮國情的基礎上，搭建市場化的生態系統服務的交易平臺，以生態券作為標的物促進生態產品價值的實現。

參考文獻

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