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摘 要

評估是推動規(guī)劃完整生命周期的重要環(huán)節(jié)。綜合來看，國外政策及規(guī)劃評估均堅持戰(zhàn)略評估的視角，具有評估工作制度化、責(zé)任主體明確化、評估方法體系化、評估內(nèi)容綜合化、評估結(jié)果實用化、評估工作常態(tài)化等特征。我國規(guī)劃評估經(jīng)過十多年的發(fā)展，已經(jīng)形成具有中國特色的評估體系，但與國外相比仍存在評估工作缺乏制度依據(jù)、評估方法運用相對簡單、結(jié)果應(yīng)用剛性不足等問題。我國今后應(yīng)進(jìn)一步借鑒國際經(jīng)驗，從推進(jìn)制度建設(shè)、完善評估工作機制和方法、推動評估結(jié)果運用等角度穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)劃評估工作規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃評估；國際經(jīng)驗；評估方法；啟示借鑒

規(guī)劃中期評估和后評估是規(guī)劃完整生命周期的重要環(huán)節(jié)，是根據(jù)業(yè)界公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照一定的評估原則對規(guī)劃內(nèi)容、實施過程、效率、效果、影響和可持續(xù)性等進(jìn)行評價或判斷的系列活動，據(jù)此做出規(guī)劃延續(xù)、改進(jìn)或終結(jié)的專業(yè)判斷，而且還決定著規(guī)避主管部門的工作質(zhì)量和價值導(dǎo)向，并最終影響著公共資源的優(yōu)化配置方向和公共部門的社會形象。早在20世紀(jì)30年代，西方國家就已經(jīng)開始進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃評估的探索與實踐，我國于本世紀(jì)初開始進(jìn)行規(guī)劃中期評估和后評估工作。

一、國外公共政策評估基本情況

（一）公共政策評估的興起與發(fā)展

規(guī)劃是公共政策的體現(xiàn)形式，就其本質(zhì)而言應(yīng)屬于公共政策的范疇。國外對于公共政策的事中事后評估最早可以追溯到20世紀(jì)30年代的羅斯福新政時期。當(dāng)時，美國為了提高“新分配”措施的實施效果，主動引入后評價機制，由社會學(xué)家史蒂芬用實驗設(shè)計方法進(jìn)行評估，但是并沒有產(chǎn)生廣泛效應(yīng)。20世紀(jì)50年代后期，政策科學(xué)研究興起，研究范疇從決策前的政策分析逐漸擴展到政策制定、執(zhí)行、評估等各個方面，促進(jìn)了政策中期評估和后評估工作的開展。20世紀(jì)60年代后，政府干預(yù)政策的盛行推動了中期評估和后評估的快速發(fā)展，成為監(jiān)督政府公共支出、促進(jìn)政策規(guī)劃成效的系統(tǒng)工程，尤其是在美英等西方國家發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代以來，以提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“新公共管理”席卷世界，在其影響下，中期評估和后評估受到越來越多國家和國際組織的重視，丹麥、挪威、芬蘭、加拿大、德國、法國、日本、韓國、新加坡、新西蘭、荷蘭、瑞士、澳大利亞等眾多發(fā)達(dá)國家，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織相繼開展了評估工作。而受國際援助項目開展的影響，以印度為代表的發(fā)展中國家也相繼借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，并結(jié)合本國特點開展評估工作。

（二）國外公共政策評估的特點

從管理和執(zhí)行的情況來看，國外公共政策評估具有以下幾個方面的特點：

1.評估工作制度化

規(guī)章制度是開展評估工作的依據(jù)，國外開展評估工作的國家普遍注重制度體系的建設(shè)，相關(guān)國家不斷出臺或更新相關(guān)法律、規(guī)章和制度，其中一些國家更將其上升到法律層面。美國自1973年開始，陸續(xù)出臺《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定法案》《政府績效與結(jié)果法案》《政府績效與結(jié)果法的現(xiàn)代化法案》等。英國1997年頒布《地方政府法》，要求地方政府必須實行政策績效評估制度，2003年、2006年分別發(fā)布《綠皮書：中央政府的評估》《對英國區(qū)域開發(fā)辦公室的評估：建立評估的框架和方法》等制度文件。日本2001年、2007年、2010年分別頒布或修訂《政府政策評估法案》《執(zhí)行政府政策評估法案的內(nèi)閣命令》《執(zhí)行政府政策評估法案的條例》《實施政策評估的基本指南》《政策評估的信息公開指南》等相關(guān)法規(guī)。韓國2001年通過《政策評估框架法案》，2006年實施《政府業(yè)務(wù)評估基本法》，并于2016、2017年進(jìn)行兩次修訂。

2.責(zé)任主體明確化

公共政策評估的專業(yè)性強。若沒有專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)，政策評估的質(zhì)量很難得到保障。為推動政策評估，國外普遍設(shè)立專門機構(gòu)。美國由聯(lián)邦政府管理和預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）負(fù)責(zé)行政系統(tǒng)內(nèi)的政策評估工作，政府問責(zé)辦公室（Government Accountability Office,GAO）則進(jìn)行立法系統(tǒng)的政策評估工作。法國有多個機構(gòu)承擔(dān)包括國會、中央和地方行政機關(guān)、法國審計法院和地方審計法庭，以及由公務(wù)員、民選議員和評估專家組成的大區(qū)評估委員會等。澳大利亞由隸屬于政府的公共服務(wù)委員會統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)政策評估全流程工作。日本有各主管省廳開展評估工作，總務(wù)省行政評價局則負(fù)責(zé)相應(yīng)的監(jiān)督指導(dǎo)和綜合評估工作。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署（The United Nations Development Programme，UNDP）1992年的一項調(diào)查資料，在當(dāng)年就已經(jīng)有85個發(fā)展中國家在政府機構(gòu)序列中成立了中央評價機構(gòu)，其中50%設(shè)在計劃和社會發(fā)展部門，12%設(shè)在經(jīng)濟管理部門，16%設(shè)在財政和國家預(yù)算部門。

3.評估方法體系化

為了提高評估的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，國外研究提出了多種評估方法，比如費用效益法、規(guī)劃平衡表、多元模型法等，并鼓勵在評估中綜合運用。部分國家還構(gòu)建了符合本國國情的專門評估模型。比如美國提出了績效評價模型，開發(fā)了項目評估等級工具、優(yōu)先績效目標(biāo)工具。英國按照“遠(yuǎn)期目標(biāo)（objective）—具體目標(biāo)（target）—評估指標(biāo)（indicator）”的設(shè)計原則，建立了一套自上而下的，由背景指標(biāo)、核心指標(biāo)、地方性指標(biāo)和重大影響指標(biāo)組成的評估指標(biāo)體系，用于監(jiān)測分析規(guī)劃的實施進(jìn)展和效果。日本總務(wù)省也為各部門提供政策評估的標(biāo)準(zhǔn)模型，分為公共項目評估、成績評估和綜合評估等三種評估類型，基礎(chǔ)方法是費用效益分析。

4.評估內(nèi)容綜合化

經(jīng)過多年發(fā)展，國外評估理念經(jīng)歷了由側(cè)重單一的“結(jié)果評判”到關(guān)注多元的“過程檢測”的過程，評估內(nèi)容已經(jīng)從目標(biāo)完成情況，轉(zhuǎn)變到目標(biāo)、過程、效率、效果、影響、可持續(xù)性等多維度評估。美國的政策評估包括政策必要性分析、政策合法性和對公共政策執(zhí)行效果的分析等三方面基本內(nèi)容。法國對政策影響效果的評估既注重經(jīng)濟影響，也注重社會、環(huán)境等方面的影響；既注重短期影響，也注重長期影響。

5.評估結(jié)果實用化

國外評估非常注重結(jié)果的運用，以此來增強評估工作的影響力和約束力，并對提高評估質(zhì)量提出要求。美國政府將評估結(jié)果與財政預(yù)算編制相掛鉤，若一個政府項目連續(xù)3年未能完成績效目標(biāo)，將向國會建議終止該項目或調(diào)減其財政預(yù)算。英國評估結(jié)果的應(yīng)用主要是改進(jìn)相關(guān)政策措施，或者為其他類似項目提供經(jīng)驗。韓國依據(jù)評估結(jié)果對績效突出者以嘉獎令、個人升職及預(yù)算分配等方式進(jìn)行獎勵，對績效低者進(jìn)行處理。日本政府要求各部門必須將評估結(jié)果于每年6月向國會報告 （每年4月開始評估工作），國會7月將評估結(jié)果反映到政策制定和預(yù)算申請中，每年8月開始討論下一年度預(yù)算申請，12月確定下一年度預(yù)算計劃，評估結(jié)果與預(yù)算計劃直接掛鉤。

6.評估工作常態(tài)化

評估已經(jīng)成為國外政府廣泛推行的工作，工作覆蓋范圍、評估量均較大。2012年日本已經(jīng)有47個縣級政府、17個政令指定都市和782個（約占43%）市町村已開展政策評估，2016年中央政府進(jìn)行的事后評價達(dá)1272件。截至2020年3月，美國政府問責(zé)辦公室網(wǎng)上公示評估報告已經(jīng)達(dá)到3.8萬余項。很多國家都定期制訂評估工作計劃，按計劃推進(jìn)評估工作的開展。日本要求各主要行政主體制訂一份針對本部門的政策評估基本計劃（3-5年時限）及執(zhí)行計劃（年度政策評估計劃）。英國政府以年度監(jiān)測報告的形式持續(xù)進(jìn)行規(guī)劃實施評估，其中最典型的是《倫敦市年度監(jiān)測報告》，2013年以來持續(xù)發(fā)布。

二、我國規(guī)劃中期評估和后評估現(xiàn)狀及問題

（一）規(guī)劃中期評估和后評估開展情況

我國的事中事后評估起步于20世紀(jì)80年代。1980年代初期，隨著國外對華援助資金和外資項目的進(jìn)入，原國家計委推動學(xué)習(xí)研究國際后評價理論方法。1988年，原國家計委委托開展了第一批國家重點投資建設(shè)項目后評價，標(biāo)志著后評價在我國正式開始。隨后，國家有關(guān)部委和重點企業(yè)如原國家經(jīng)貿(mào)委、國防科工委、國資委、鐵道部、水利部、交通部、中咨公司、國家開發(fā)銀行等開始了相關(guān)的研究和實踐工作。1998年，為系統(tǒng)總結(jié)、吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，提高投資項目決策科學(xué)化水平，原國家計委委托中咨公司對“八五”期間建成投產(chǎn)的400多個大中型項目進(jìn)行了全面后評價，這是我國戰(zhàn)略規(guī)劃評估的雛形。2003年國家發(fā)展改革委組織開展國家“十五”計劃綱要中期評估，是我國真正開啟戰(zhàn)略規(guī)劃評估工作。隨后在國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)的“十五”“十一五”“十二五”“十三五”等規(guī)劃中期評估、總結(jié)評估等工作的引領(lǐng)下，其他部委、各地方紛紛開展了區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等戰(zhàn)略性規(guī)劃的評估工作。與此同時，一些具有戰(zhàn)略引領(lǐng)作用的政策，如西部大開發(fā)政策、實施振興東北等老工業(yè)基地政策等也開展了中期評估、總結(jié)評估等工作。表1列出了我國發(fā)展規(guī)劃中期評估和后評估發(fā)展的部分時間點。

（二）我國規(guī)劃評估主要特點

根據(jù)現(xiàn)有政策和已經(jīng)開展的實際評估案例，我國規(guī)劃評估已經(jīng)呈現(xiàn)以下特點：

1.自評估和第三方評估相結(jié)合

政府系統(tǒng)自評估在有效整合已有評估資源的同時，持續(xù)推進(jìn)評估工作創(chuàng)新，在精心做好調(diào)研方案的基礎(chǔ)上，開展深入細(xì)致的實地調(diào)研，不斷提升自評估的質(zhì)量和效率。另一方面，政府各部門通過定向委托或公開招標(biāo)，選擇國內(nèi)外知名研究機構(gòu)、評估咨詢機構(gòu)和智庫開展第三方評估，將第三方評估結(jié)果作為規(guī)劃評估的重要參考。

2.綜合評估和專題評估相結(jié)合

著眼于統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)展情況，深入開展綜合性、系統(tǒng)性評估。同時，圍繞貫徹落實國家重大戰(zhàn)略、聚焦社會熱點問題、確保如期全面建成小康社會等，選取若干重大專題，采取委托、招標(biāo)等方式，部署開展專題評估。

3.目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合

從確保如期實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，更多地運用系統(tǒng)分析、計量模型、政策模擬等方法，逐項對照目標(biāo)進(jìn)度要求，發(fā)現(xiàn)問題，提出對策建議。同時，從迫切需要解決的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)問題入手，進(jìn)行原因追索，明確破解難題的路徑和辦法，積極主動防范化解風(fēng)險隱患。

4.過程評估和效果評估相結(jié)合

既綜合運用文獻(xiàn)梳理、調(diào)研訪談等方式，評估圍繞主要目標(biāo)、重點任務(wù)以及重大工程項目實施所開展的主要工作、采取的具體措施及落實情況，更強化前后情景對照、費用效益分析，加強對規(guī)劃實施所取得的實際成效、人民滿意程度，以及中長期影響效應(yīng)等的評估。

5.標(biāo)準(zhǔn)化與個性化相結(jié)合

既對各項工作的進(jìn)展成效、質(zhì)量效益、經(jīng)驗做法、存在問題、發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行規(guī)范化、格式化評估，又結(jié)合不同領(lǐng)域的實際情況，制訂適用高效的工作程序，綜合運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)和非統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源，利用大數(shù)據(jù)分析方法，避免不同地區(qū)、不同領(lǐng)域簡單套用同一種程序、機械使用同一個標(biāo)準(zhǔn)。

6.客觀評價和主觀調(diào)查相結(jié)合

既掌握各項目標(biāo)任務(wù)進(jìn)展，做好定性分析和定量評價，客觀反映規(guī)劃實施情況，又將人民群眾的切身感受作為重要評價標(biāo)準(zhǔn)，充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，開展更大范圍、更具代表性的企業(yè)、公眾等社會調(diào)查，提高評估結(jié)果的感知度和認(rèn)受度。

（三）我國規(guī)劃評估存在的主要問題

相對于國外的公共政策評估，我國規(guī)劃評估仍存在以下不足：

1.評估工作缺乏制度依據(jù)

我國五年規(guī)劃評估和城市總體規(guī)劃的評估依據(jù)相對比較明確。其中，五年規(guī)劃以規(guī)劃文本、國務(wù)院及其所屬機構(gòu)下發(fā)的文件等為依據(jù)，由國家發(fā)展改革部門牽頭、組織相關(guān)部委、地方政府、研究機構(gòu)等開展工作；城市總體規(guī)劃依據(jù)《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》由城鄉(xiāng)建設(shè)部門組織開展評估工作。但是，其他相關(guān)政策、規(guī)劃等的評估管理則相對比較松散，主要由制定、發(fā)布、執(zhí)行等相關(guān)主體根據(jù)工作需要臨時性安排評估工作，缺乏相對統(tǒng)一的制度依據(jù)、責(zé)任主體、工作流程等。

2.評估方法運用相對簡單

在公共項目的評估領(lǐng)域，我國已經(jīng)應(yīng)用了幾乎所有國外的后評價方法，如邏輯框架法、有無對比法、層次分析法、因果分析法、綜合評價法和成功度評價法等。但是，在戰(zhàn)略規(guī)劃評估領(lǐng)域，對國外經(jīng)驗的借鑒有限，運用的方法相對簡單。對于大量描述性、戰(zhàn)略性的內(nèi)容，多以定性分析為主，定量分析則主要采用基于目標(biāo)一致性的對比分析法。在評估指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，往往由評估工作人員自行確定，帶有比較強的主觀性。

3.結(jié)果運用剛性不足

從目前各部門已經(jīng)開展的評估工作情況看，對于評估結(jié)果運用剛性不足。現(xiàn)行制度對評估成果的運用沒有明確規(guī)定，缺少針對整改措施的提出、反饋和落實等剛性要求。部分評估工作已經(jīng)提出的問題、建議缺乏相應(yīng)的落實措施。現(xiàn)有績效考核指標(biāo)體系與規(guī)劃、政策、項目等執(zhí)行情況缺乏聯(lián)動機制，對地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核缺乏約束力，相應(yīng)降低了評估作用的發(fā)揮。

三、完善我國規(guī)劃評估工作的建議

國外事中事后評估經(jīng)驗和我國實踐已經(jīng)證明，通過開展中期評估和后評估，有利于及時掌握變化中的國情和區(qū)情，調(diào)整和確定政策導(dǎo)向，從而推進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展。我國今后應(yīng)從以下方面推進(jìn)完善規(guī)劃評估工作。

1.加快推進(jìn)評估制度建設(shè)

可考慮由國家發(fā)展改革部門牽頭，研究戰(zhàn)略性規(guī)劃、政策及公共項目的評估工作，形成一套嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一且具有較強適應(yīng)性的指導(dǎo)性文件，對評估要求、準(zhǔn)則、理念、主體、對象、內(nèi)容、方法、結(jié)果應(yīng)用等做出明確的規(guī)定和安排。在此基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門根據(jù)行業(yè)及地方特點進(jìn)行細(xì)化完善，形成我國評估工作制度體系。中遠(yuǎn)期還應(yīng)考慮在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成專門針對評估工作的立法。

2.完善評估的工作機制

結(jié)合國家戰(zhàn)略、部委工作重點以及戰(zhàn)略性規(guī)劃、政策、項目實際執(zhí)行情況，制定科學(xué)合理的評估計劃。在中央層面建立以國家發(fā)展改革部門牽頭，相關(guān)部門參與的評估工作機制，明確工作職責(zé)，建立溝通機制，實現(xiàn)評估“橫向到邊”。與此同時，積極指導(dǎo)地方各級政府建立評估工作機制，實現(xiàn)“縱向到底”。充分借鑒國際經(jīng)驗，通過理論研究和實踐總結(jié)，盡快形成統(tǒng)一的評估準(zhǔn)則和操作指南，構(gòu)建科學(xué)實用、具有可操作性的評估模型和方法體系，推動評估工作順利有效開展。

3.強化評估成果運用

結(jié)合評估制度建設(shè)，強化評估成果的應(yīng)用力度。建立規(guī)范的評估建議反饋、整改工作制度，對相關(guān)舉措形成管理臺賬并加以跟蹤督辦，確保建議落到實處、取得實效。將評估成果運用與規(guī)劃實施的日常管理、財政支出計劃、業(yè)績考核獎懲等工作緊密協(xié)同，強化評估工作對既有管理信息的有效使用，同時推動評估建議在日常管理中落實落地，特別是要與相關(guān)機構(gòu)、人員的激勵約束等機制有機結(jié)合。

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